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Strategia di sicurezza interna : verso un percorso comune UE-USA ?

L’8 e 9 dicembre scorsi si é tenuto a Washington il consueto incontro semestrale fra i responsabili ministeriali per la giustizia e gli interni USA e UE. Janet Napolitano del Department of Homeland Security (DHS) e l’Attorney General del Dipartimento della giustizia Eric Holder hanno discusso con la Presidenza dell’Unione europea e le due Commissarie Viviane Reding e Cecilia Malmstrom delle iniziative transatlantiche in corso o progettate per prevenire o combattere il terrorismo e la criminalità organizzata.

Nel corso dell’incontro si é confermato il ruolo egemone e ispiratore dell’Amministrazione USA nei confronti dell’UE quando questa si appresta a definire e mettere in opera una Strategia europea di sicurezza interna (ISS) (1). Non si tratta solo di una sincronizzazione nei tempi visto che il Consiglio Giustizia e Affari interni tenutosi Toledo a febbraio di quest’anno l’ha dottata negli stessi giorni in cui l’Amministrazione USA approvava la Quarta revisione della propria strategia di sicurezza interna (2); si tratta anche di una progressiva coincidenza degli obbiettivi come del resto é logico avvenga fra paesi alleati che collaborano quotidianamente in tutti i campi dall’intelligence, alla lotta al riciclaggio, alla lotta contro la droga. Figurano cosi’ nella ISS europea anche la lotta al Cybercrimine, le misure a tutela della sicurezza dei voli e dei cargo, all’utilizzo dei dati personali finanziari e dei passeggeri aerei, obbiettivi ripresi in particolare nella recente Comunicazione (3) presentata dalla Commissione per la sua attuazione

Il fatto é che se per gli USA gli obbiettivi corrispondono a quanto richiesto dal Congresso che per alcuni é anche più esigente della stessa Amministrazione tanto sotto la gestione Bush che sotto quella attuale di Obama (per esempio in materia di controllo delle frontiere con la creazione di un sistema entry-exit e limiti alla liberalizzazione dei visti), altrettanto non si puo’ dire per l’Unione europea dove la posizione del Parlamento europeo che dovrebbe in assicurare la trasposizione legislativa di alcuni di questi obbiettivi, é molto più prudente di quella del Congresso.

E’ ormai più che nota la resistenza opposta dall’assemblea di Strasburgo alla raccolta indiscriminata di dati personali e alla conservazione sistematica per diversi anni dei dati di milioni di passeggeri aerei (PNR) anche quando questi non corrispondano a persone ricercate e sospette e che dopo il controllo non presentano un pericolo attuale per la sicurezza dei voli.

Ed é proprio per rispondere alle resistenze del Parlamento europeo che il Consiglio UE ha adottato il 3 dicembre scorso un mandato negoziale (4) per la Commissione che dovrebbe permettere di rivedere in modo più restrittivo le attuali norme dell’accordo UE-USA in corso di applicazione seppure in via provvisoria dal 2007.

E’ inutile dire che non ci si puo’ ovviamente attendere dall’attuale amministrazione USA un grande entusiasmo per una operazione che verrebbe interpretata dalla nuova maggiornaza repubblicana alla Camera come un’abbassamento della guardia ma é anche evidente che l’accordo attuale rischia in ogni momento di essere respinto dal Parlamento europeo e questo aprirebbe un vuoto pericoloso anche per le stesse compagnie aeree (5) .

Ci si puo’ invece aspettare una maggiore disponibilità del PE per le inziative contro la Cybercriminalità priorità da tempo dell’amministrazione USA ripresa dal Presidente Obama in occasione dell’ultimo Summit EU-USA del 20 novembre (6) che ha promosso un Gruppo di lavoro UE-USA in materia di Cyber-sicurezza e Cyber-Criminalità che entro un anno dovrà presentare un rapporto su iniziative come quelle discusse al recente Summit EU-US-NATO del 24 novembre quali
– la creazione con l’aiuto dell’Agenzia Europea responsabile per la sicurezza delle reti (ENISA) di Computer Emergency Response Team (CERTs) in ogni paese europeo sulla falsariga dei corrispondenti centri americani (7)
– la messa in opera di una rete di emergenza
– la creazione a livello dell’Unione di una sorta di cabina di regia come indicato dalla Commissione nella proposta di strategia di sicurezza interna.

Queste misure dovrebbero essere completate da misure legislative come quella già all’esame del Parlamento europeo in materia di attacchi ai sistemi di informazione (8) che si ispirerà probabilmente alla Convenzione sul Cybercrime del Consiglio d’Europa ratificata dagli stessi Stati Uniti (9)

Sut tutte queste iniziative e sull’ultimo incontro ministeriale aleggia pero’ il problema irrisolto della differenza di standards sulle due sponde dell’Atlantico in materia di protezione dei dati quando siano in gioco le esigenze della sicurezza pubblica. Mentre negli Stati Uniti la protezione della privacy e dei dati personali non é considerato un diritto fondamentale (ma tutt’al più un « penumbral right » ancillare rispetto alla tutela della libertà di espressione prevista dal primo emendamento e alla tutela del domicilio prevista dal quarto emendamento) questi sono diritti fondamentali riconosciuti tanto dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo che in termini ancora più espliciti dagli articoli 7 e 8 dalla Carta dei diritti fondamentali.

Il Parlamento europeo ha chiesto soprattutto a partire dall’11 settembre 2001 un accordo transatlantico vincolante in questa materia e questo potrebbe finalmente avvenire sulla base di un mandato negoziale (10) che il Consiglio ha conferito alla Commissione il 3 Dicembre scorso e che la Vice presidente Reding ha già presentato al Parlamento europeo.

In linea di principio le autorità USA non dovrebbero essere contrarie visto che il mandato riprende anche le raccomandazioni formulate da un gruppo di lavoro comune che ha elaborato nel corso degli anni una serie di principi comuni (11) ma cio’ che le autorità americane temono é che il nuovo accordo renda più difficili i trasferimento dei dati che già avvengono nel quadro dell’accordo UE-USA in materia di cooperazione giudiziaria penale, degli accordi con Europol e Eurojust, gli stessi accordi sui dati dei passeggeri (PNR) e finanziari (TFTP) e, soprattutto i numerosi accordi bilaterali negoziati nel corso dei decenni fra gli USA e gli stati membri UE in materia di sicurezza e lotta al crimine (12) .
Va infatti ricordato che quando l’Unione europea conclude un accordo internazionale con un paese terzo in materie di propria competenza gli stati membri sono tenuti ad adeguare gli accordi già esistenti e perdono la possibilità di regolare in modo diverso temi divenuti di competenza esclusiva dell’Unione

I prossimi mesi si annunciano impegnativi e sarà interessante seguire non solo i negoziati ma anche il tenore del dialogo che potrebbe stabilirsi tra Congresso e Parlamento europeo e se questi saranno in grado di condividere maggiormente la percezione della minaccia e quindi della necessità di una risposta comune. Se questo dovesse avvenire si potrebbe spiananre la strada di uno spazio « Schengen » transatlantico che é già stato annunciato dalla dichiarazione ministeriale comune del 2009 (13) e dallo stesso Programma di Stoccolma sullo spazio europeo di libertà sicurezza e giustizia.

EDC

NOTE
1.Vedi : http://register.consilium.europa.eu/pdf/it/10/st05/st05842-re02.it10.pdf
2.Vedi : http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/qhsr_report.pdf
3. Vedi : http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/malmstrom/archive/internal_security_strategy_in_action_en.pdf
4. Vedi : http://www.statewatch.org/news/2010/oct/eu-council-pnr-mandates-13986-10.pdf
5.Vedi : Lo stesso vale per le misure considerate troppo invasive della Privacy come l’installazione sistematica dei Body Scanners (1300 previsti a breve negli scali USA e poche decine negli aeroporti europei).Resta da vedere come l’Unione europea applicherà la nuova strategia internazionale in materia di Sicurezza aerea adottata dalla 37a assemblea dell’ICAO l’8 ottobre di quest’anno (Comprehensive Aviation Security Strategy (ICASS). Vedi http://www.tsa.gov/assets/pdf/120210_dhs_international_aviation_security_senate_commerce.pdf
6. Vedi il Joint EU-US Statement del Novembre 20 : http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/117897.pdf
7. Vedi http://www.cert.org/certcc.html e http://www.eweekeurope.co.uk/news/nato-eu-and-us-plan-action-against-cyber-crime-14183
8. Vedi : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/463
9. Vedi : http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/html/185.htm
10. Vedi : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1661&format=HTML&aged=0&language=IT&guiLanguage=en
11. Vedi : http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st15/st15851.en09.pdf
12. Vedi il caso dei « Prum-Like » agreements con i quali gli Stati membri dell’UE si impegnano a trasmettere agli USA informazioni anche sensibili come quelle sui codici DNA in cambio di un alleggerimento delle condizioni per l’ottenimento dei visti per i propri cittadini.
13. Vedi : http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.21271!menu/standard/file/EU-US%20Joint%20Statement%2028%20October%202009.pdf

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Accordi di riammissione dell’UE con paesi terzi: effettivo rispetto dei diritti umani?

Uno dei dibattiti principali concernenti l’Unione europea (UE) ruota attorno alla questione inerente il livello di supranazionalità o intergovernatementalismo del processo decisionale delle politiche europee. Le politiche inerenti all amigrazione sono state tradizionalmente collegate alla seconda logica, quella intergovernamentale; però, a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (1999) è innegabile un lento spostamento da un approccio intergovernamentale ad una cooperazione più comunitaria.

Questo passaggio di sovranità è evidente in relazione agli accordi di riammissione con paesi terzi, l’ultimo di quali è quello con il Pakistan che è stato votato dalla Commissione LIBE il 13 luglio 2010. Vedendo l’abbondare di questi tipi di accordi viene naturale domandarsi se tale cooperazione sia veramente il risultato di un mero calcolo costo-benefici dove i benefici derivanti da una maggiore cooperazione superano I costi derivanti da una eventuale esclusione, o piuttosto sono il risultato di un processo di integrazione che riduce progressivamente la capacità degli stati membri di agire indipendentemente?

Il processo di integrazione europea nel campo della migrazione non è così communitarizato come sembra dal punto di vista istituzionale. Gli stati membri cooperano spesso per circoscrivere le norme di diritto internazionale relative al rispetto dei diritti umani che limitano fortemente la loro possibilità di poter attuare politiche restrittive nel settore della migrazione. La limitata capacità negoziale dell’UE nel campo degli accordi di riammissione ha visto l’introduzione di una serie di misure di compensazione, come facilitazione per ottenere il visto. Però, questa clausola non fa parte di tutti gli accordi di riammissione. Infatti, dai recenti dibattiti all’interno della Commissione LIBE sugli accordi con il Pakistan sembra che quest’ultimi non prevdeano tale misura.

Al contrario i paesi dei Balcani occidentali hanno sempre avuto questa clausola negli accordi di riammissione con l’UE. Il fatto che i regimi di facilitazione dei visti vengano usati in modo ineguale pone alcune domande sulla misura in cui l’UE divida I paesi terzi tra bona fide (che si meritano le facilitazioni) e mala fide (che non meritano le facilitazioni) e le conseguenze che tale divisione possa avere sul rispetto dei diritti degli individui. I programmi di facilitazioni dei visti che prevedono l’introduzione dei passaporti biometrici per i cittadini di paesi terzi aumenta fortemente il potere dell’UE di controllare i movimenti degli individui dei paesi terzi così da facilitare le espulsioni quando la nazionalità non può essere determinata.

Accordi già in vigore con la clausola di facilitazione dei visti

Albania: Le negoziazioni sono durate dal 2003 al 2005 e l’accordo è stato firmato nel 2004

Bosnia e Herzegovina:  Le negoziazioni sono durate dal 2006 al 2007 e l’accordo è stato firmato il 1 gennaio 2008

Fyrom:  Le negoziazioni sono durate dal 2006 al 2007 e l’accordo è stato firmato il 1 gennaio 2008

Moldova:  Le negoziazioni sono durate dal 2007 al 2007 e l’accordo è stato firmato il 1 gennaio 2008

Montenegro:  Le negoziazioni sono durate dal 2006 al 2007 e l’accordo è stato firmato il 1 gennaio 2008

Ucraina:  Le negoziazioni sono durate dal 2002 al 2007 e l’accordo è stato firmato il 1 gennaio 2008

Russia: Le negoziazioni sono durate dal 2003 al 2006 e l’accordo è stato firmato nel 2007

Serbia:  Le negoziazioni sono durate dal 2006 al 2007 e l’accordo è stato firmato il 1 gennaio 2008

Accordi in vigore senza facilitazioni di visti

Hong Kong: Le negoziazioni sono durate dal 2001 al 2003 e l’accordo è stato firmato nel 2004

Macao: Le negoziazioni sono durate dal 2001 al 2003 e l’accordo è stato firmato nel 2004

Sri Lanka: Le negoziazioni sono durate dal 2001 al 2004 e l’accordo è stato firmato nel 2005

Pakistan: Dopo 10 anni di negoziazioni (2000-2010) la Commissione LIBE ha votato favorevolmente la relazione il 13 luglio 2010.

Attuali negoziazioni con la clausola di facilitazione dei visti

Georgia Le negoziazioni con la Georgia si sono concluse in un anno (2009 -2010). L’accordo prevede facilitazioni dei visti e sta ora aspettando la firma del Consiglio

Vedere anche in inglese: http://www.statewatch.org/analyses/no-17-readmission.pdf

Leda Bargiotti

Verso un sistema comune d’asilo europeo?

La creazione di un’area comune di protezione e solidarietà che si basa su una procedura comune di richiesta d’asilo e su uno status uniforme a coloro cui è stata garantita protezione internazionale rimane uno dei primi obiettivi dell’UE. A seguito della prima fase di attuazione, la Commissione europea ha presentato (tra la fine del 2008 e l’inizio del 2009) una serie di proposte per il “recasting”  degli strumenti legislativi esistenti così come per la creazione di un Ufficio europeo di supporto in materia di asilo (EASO), richiesto dal Consiglio nel Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo. Queste proposte hanno l’obiettivo di cominciare la seconda fase della politica europea in materia di asilo con l’obiettivo più generale di creare un sistema europeo comune di asilo.

Il Parlamento europeo, nel suo pieno ruolo di co-legislatore assieme al Consiglio nella procedura legislative ordinaria, ha pronunciato la sua opinione su tali proposte in prima lettura il 7 maggio 2009, esprimendo un giudizio comprensivamente positivo.

Queste proposte risalgono all’ottobre 2009, quando la Commissione aveva presentato i due più recenti “recasting” della Direttiva concernenti rispettivamente gli standard procedurali minimi per garantire a ritirare lo status di rifugiato e gli standard minimi per la qualificazione allo status di rifugiato e lo status di protezione internazionale.

La Commissione del Parlamento europeo, libertà civili giustizia e affair interni  (LIBE) ha nominato come relatori le parlamentari Sylvie Guillaume e Jean Lambert. Il primo dibattito si è tenuto il 16 marzo 2010.

A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona che ha dotato il Parlamento con nuove responsabilità in questo campo, la Commissione LIBE a richiesto al centro di studi Odysseus (la rete accademica per gli studi legali nel campo dell’immigrazione e asilo) di condurre uno studio inerente alla “creazione di un ufficio europeo di supporto in material di asilo – assieme allo studio relativo all’attuazione degli strumenti già esistenti e nuove proposte per un nuovo sistema”.

Alcuni dei risultati più importanti di tale studio (che è disponibile da maggio 2010) sono stati presentati durante il seminario organizzato dalla Commissione LIBE il 26 aprile 2010. Il dibattito, lontano dal voler entrare nel dettaglio delle questioni oggetto dello studio, si è concentrato su una serie di misure trasversali di particolare rilevanza per gli strumenti legislativi attualmente in fase negoziale. In particolare essi riguardano:

  1. Principi generali del diritto europeo come linee guida per la definizione della garanzie procedurali per i richiedenti asilo
  2. Fiducia tra gli stati membri sui reciproci sistemi di asilo
  3. Detenzione dei richiedenti asilo: distinzione tra detenzione e restrizione alla libertà di movimento
  4. Identificazione dei richiedenti asilo con bisogni speciali
  5. Responsabilità nei confronti dei richiedenti asilo quando l’UE e gli stati membri agiscono fuori dal loro territorio
  6. 6. Allineamento della protezione sussidiaria e delle eccezioni con il diritto internazionale così come allineamento delle pratiche degli stati membri ai diritti riconosciuti ai rifugiati
  7. Sviluppo di un sistema europeo comune d’asilo coerente: accesso alla Convenzione di Ginevra, rinforzamento dei poteri dell’ufficio di supporto o creazione di una corte europea specializzata sul diritto d’asilo

1. Principi generali del diritto europeo come linee guida per la definizione della garanzie procedurali per I richiedenti asilo

Il divieto di “refoulement” è una pietra miliare del diritto internazionale relativo ai rifugiati e richiedenti asilo. In base a questo principio gli stati sono obbligati a non “mandare indietro” nel una persona nel suo paese di origine o in nessuna altro paese dove essa/esso sia a rischio di maltrattamenti e violazione dei suoi diritti umani.

Gli strumenti attuali, come la Convenzione di Ginevra e protocollo, le raccomandazioni dell’Alto Commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (United Nations High Commissioner for Refugees -UNHCR), la Convenzione europea sui diritti umani, non stabiliscono alcune garanzie procedurali a livello europeo per i richiedenti asilo.

Al fine di stabilire quali siano queste garanzie comuni, è stato suggerito di far riferimento alle sentenze generali della corte europea di giustizia (CEG) così come ai principi generali stabiliti e trasporli nelle salvaguardie procedurali. Questi poi potrebbero formare un catalogo che permetterebbe di correggere I difetti della direttiva e far riferimento alla proposta della Commissione.

I due esempi concreti al diritto all’aiuto legale e al diritto al ricorso aiutano a spiegare tale approccio

Diritto all’aiuto legale

L’aiuto legale ai richiedenti asilo dovrebbe essere obbligatorio e dovrebbe essere appropriato alle necessità di coloro che ne hanno bisogno. Al fine di definire cosa significhi “appropriato” è utile far riferimento a ciò che la giurisprudenza ha stabilito a riguardo, vale a dire che quando un  individuo è vulnerabile è desiderabile che venga garantito accesso gratuito all’assistenza legale .

Più in dettaglio, il diritto ad avere accesso all’aiuto legale dovrebbe essere determinato sulla base di due criteri:

  • Più l’utente è debole e
  • Più elevata è la natura del diritto a rischio

= più alta la protezione.

Diritto al ricorso

Il diritto al ricorso da parte dei richiedenti asilo dovrebbe prevedere la possibilità di sospendere la rimozione degli individui che hanno fatto ricorso.

A tal proposito le nuove proposte -al momento in fase di negoziazione- sono state oggetto di una serie di emendamenti preparati dal Parlamento europeo tesi a rafforzare i diritti dei richiedenti asilo, in particolare assicurando che ricevano assistenza legale gratuita e migliorando le condizioni di trasferimento dei richiedenti asilo da uno stato membro all’altro.

2. Fiducia tra gli stati membri sui reciproci sistemi di asilo

Il concetto di fiducia reciproca implica che i richiedenti asilo trasferiti sulla base del regolamento del Consiglio europeo (che stabilisce i criteri e meccanismi che determinano lo stato membro responsabile per l’esame della domanda d’asilo fatta in uno degli stati membri dal richiedente asilo -Regolamento di Dublino), non siano soggetti a trattamenti inumani ed ingiusti e che tale provvedimento sia in conformità con il principio di non refoulement.

E’ per questa ragione che è appropriato parlare di una fiducia di tipo qualificato piuttosto che assoluto tra gli stati membri. A tal riguardo, dato che tutti gli stati membri hanno ratificato la convenzione di Ginevra e la Convenzione europea dei diritti umani si assume che gli aderenti rispettino gli obblighi stabiliti da tali strumenti di diritto. Perciò gli stati membri dovrebbero essere nella posizione di poter mettere in questione il regolamento di Dublino e non trasferire i richiedenti asilo quando insorgano dubbi sul rispetto del principio di non refoulement.

Questa rappresenta una garanzia fondamentale per le persone poiché il livello di rispetto dei diritti umani varia largamente tra gli stati membri. Tant’è che una relazione dell’ UNHCR ha concluso che non tutti gli stati membri sono in linea con il livello di rispetto dei diritti umani stabilito a livello internazionale.

La clausola di sovranità però non è di per sé sufficiente a garantire salvaguardie effettive ed adeguate ai richiedenti asilo. Salvaguardie aggiuntive sono necessarie ed ecco perché le proposte della Commissione sono benvenute.

3. Detenzione dei richiedenti asilo

La detenzione dei richiedenti asilo è in principio ammissibile in quanto strumento teso alla prevenzione di ingressi non autorizzati su territorio europeo.

Gli stati membri posseggono una discrezione molto ampia nel decidere se detenere potenziali immigrati.

Nella decisione della Corte europea dei diritti umani (ECtHR) caso Saadi (Art. 5 para. 1(f)), l’ECHR non proibisce la detenzione dei richiedenti asilo al fine di prevenire ingressi non autorizzati, anche se la detenzione non è necessaria in un caso individuale.  La detenzione però, è soggetta al principio di proporzionalità che proibisce la detenzione arbitraria ed eccessivamente lunga.

In base al diritto europeo, i richiedenti asilo non possono essere detenuti per il solo fatto che hanno completato la domanda d’asilo e la detenzione non deve impedire di poter richiedere la protezione internazionale. Infatti, tali richieste dovrebbero essere analizzate prioritariamente. Lo stesso principio si può trovare nella Direttiva sulle condizioni di ricezione (Art. 14 para 8).

La detenzione dei richiedenti asilo è sempre usata non solo a seguito del rifiuto di domanda d’asilo ma anche al momento d’arrivo di un individuo.  Questa misura contribuisce ad offuscare la distinzione tra rifugiato e immigrato non regolare nella percezione pubblica così come nella gestione delle politiche pubbliche. Quindi la sua legittimità dovrebbe essere valutata sopratutto in relazione al rischio di violazione dei diritti umani.

La detenzione è divenuta una misura di prevenzione alla immigrazione “irregolare”, dove la strategia di controllo sta prendendo il sopravvento sulle esigenze di rifugiati e richiedenti asilo. Questo fenomeno solleva questioni umanitarie così come questioni di carattere legale ed è per questo che la detenzione come strategia di deterrenza per prevenire l’abuso del sistema d’asilo non può essere giustificata.

In conclusione, la detenzione dovrebbe essere utilizzata solamente in casi eccezionali. Purtroppo, le pratiche degli stati europei indicano un ampio raggio di approcci alla detenzione che non sempre assicura il pieno rispetto dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo. Le proposte in fase di negoziazione dovrebbero perciò tenere in considerazione la proporzionalità di tali misure vis à vis il rischio di violazione dei diritti umani.

4. Identificazione di richiedenti asilo con bisogni speciali

L’unico strumento legislativo che contenga degli obblighi per gli stati membri si trova nell’articolo 17 della direttiva ricezione. Uno studio condotto dalla rete Odysseus nel 2007 ha concluso che la maggioranza degli stati membri non ha trasposto la direttiva in modo corretto e in alcuni casi non è stata semplicemente trasposta.

Questo è dovuto principalmente al fatto che l’articolo 17 non richiede in modo esplicito, dal punto di vista giuridico, una procedura che deve essere attuata per identificare coloro che tra i richiedenti asilo hanno necessità speciali.

Il sistema si basa sull’identificazione di queste persone e perciò I progressi per ciò che riguarda l’identificazione delle persone in bisogno può avvenire o:

  • Obbligando gli stati membri a mettere in piedi procedure di identificazione di bisogni speciali (es. Attraverso controlli medici, valutazioni sullo stato mentale della persona se in base a questo risultato la persona sia nelle condizioni d’essere trasferita) o
  • Obbligando le autorità attraverso regolamenti chiari, a contattare i richiedenti asilo, identificare coloro con bisogni particolari e poi provvedere a garantire delle condizioni di ricezioni appropriate.

La proposta della Commissione tocca questi aspetti, cercando di aumentare la certezza di tipo giuridico in questo campo. Il paragrafo 20 della proposta per una direttiva introduce un obbligo per lo stato membro di condurre identificazioni.

Nonostante ciò, il problema è il concetto generale. La Commissione non ha specificato che la vulnerabilità dovrebbe essere uno dei criteri per determinare la persona con bisogni speciali.

Quindi, anche se la seconda fase dello sviluppo del sistema d’asilo comune rappresenta un tentativo d’avere un approccio più trasversale, presenta dei forti elementi di debolezza per ciò che riguarda l’attuazione del provvedimento.

5. Responsabilità nei confronti dei richiedenti asilo quando l’UE e I suoi stati membri agiscono fuori dal loro territorio

La legislazione europea sia primaria che secondaria obbliga gli stati membri e l’UE a rispettare il principio di non refoulement così come i correlati diritti procedurali nei confronti dei richiedenti asilo anche quando agiscono al di fuori del territorio europeo.

Per ciò che riguarda il diritto primario, l’articolo 78 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) fa riferimento al diritto internazionale ed inter alia alla Convenzione di Ginevra ed al principio di non refoulement.

Anche la giurisprudenza a livello nazionale e internazionale ha confermato che l’UE e gli Stati membri sono responsabili di tutti gli individui che cadono sotto la loro giurisdizione.

Appena un individuo entra in contatto con qualsiasi autorità europea, in territorio europeo o al di fuori d’esso, le medesime autorità sono responsabili nei confronti degli individui quando tale contato comporta un’attività che coinvolge l’esercizio di giurisdizione. Le autorità europee devono chiede il rispetto della normativa internazionale dei diritti umani e dei diritti dei rifugiati.

Anche se non esiste ancora giurisprudenza della CGE per il momento, questo aspetto viene toccato dalla giurisprudenza nel settore della competizione e della libertà di movimento.

La Carta europea dei diritti fondamentali, nell’articolo 18 contiene dei riferimenti agli obblighi derivanti dal diritto internazionale. Inoltre, l’articolo 51 della Carta non tiene in considerazione il territorio ma solo le autorità responsabili.

Anche la legislazione europea di tipo secondario stabilisce tali obblighi:

La direttiva sulle norme minime per le procedure applicate negli Stati membri al fine del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (Art. 21 para. 1 Direttiva 2004/83/EC): copre sia i rifugiati che la protezione di carattere sussidiario in linea con la Carta europea dei diritti fondamentali .

La direttiva sulla procedura d’asilo (Art. 3 para. 1): gli stati membri sono obbligati ad accettare ed esaminare le richieste di protezione internazionale fatte sul loro territorio, incluse quelle fatte in zona di frontiera e di transito.

Il Schengen Borders Code (Art.3): I controlli all’ingresso devono essere attuati “senza danneggiare […] I diritti dei rifugiati o di coloro che richiedono protezione internazionale”. In particolare per ciò che riguarda il principio di non-refoulement esso non include un diritto generale di ammissione, in pratica significa che gli stati membri sono obbligati a permettere una ammissione temporanea con lo scopo di verificare il bisogno di protezione e lo status della persona.

L’attuale revisione del mandato di Frontex rappresenta una buona opportunità per chiarire tali responsabilità. E’ stato dimostrato che Frontex è infatti responsabile nei confronti dei richiedenti asilo quando porta Avanti delle operazioni al di fuori del territorio europeo. Non è vero che Frontex sia solo responsabile dell’aspetto logistico delle operazioni. Frontex è responsabile di condurre le sue attività nel pieno rispetto del diritti umani, incluso il principio di non refoulement.

Perciò il nuovo mandato deve dare all’UNHCR la partecipazione alle attività di tipo operazionale di Frontex al fine di avere una supervisione effettiva e trasparente dell’agenzia ed assicurare che non avvengano violazioni dei diritti umani.

6. Allineamento della protezione sussidiaria e delle eccezioni con il diritto internazionale così come allineamento  delle pratiche degli stati membri ai diritti riconosciuti ai rifugiati

La direttiva UE sulla definizione dei rifugiati e protezione sussidiaria (Direttiva qualifica UE) ha stabilito per la prima volta un obbligo per gli stati membri di garantire la protezione sussidiaria alle persone che non hanno accesso allo status di rifugiati, ma sono lo stesso in bisogno di protezione internazionale.

Quindi, la protezione sussidiaria è garantita in alcuni paesi quando l’espulsione dallo stato membro sarebbe in conflitto per esempio con l’articolo 3 della Convenzione europea sui diritti umani, dati che tale atto potrebbe sottoporre la persona espulsa a trattamenti degradanti ed inumani.

L’attuale portata della direttiva qualifica è limitata a causa del suo uso delle forme di protezione sussidiaria che non permette una definizione ampia per garantire tale protezione.

L’attuazione di varie soluzioni a questo problema è risultata nell’emersione di pratiche che garantiscono status diversi di protezione, come “status B”, “protezione sussidiaria”, de facto status” e “status umanitario”.

Non esiste alcun documento internazionale che contenga una lista delle persone che possono ottenere la protezione internazionale, ma la direttiva qualifica da tre categorie d’individui a cui può essere riconosciuta tale protezione:

– per ragioni inerenti alla pena di morte o esecuzione

– tortura o trattamenti inumani o degradanti o punizioni;

– minacce serie alla vita a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitti armati internazionali o interni che impediscono alla persona di non avere accesso ad alcuna protezione nel paese in cui dovrebbe essere rispedita la persona.

Nonostante ciò non ci sono provvedimenti che regolino i casi in cui una persona a cui è stata rifiutata la protezione sussidiaria per aver commesso un crimine serio, sia incapace o non voglia tornare nel paese d’origine perché rischia di essere torturata.

La modifica della direttiva dovrebbe occuparsi di questo aspetto così come delle questioni relative alla riunificazione famigliare, che non viene toccata dall’attuale direttiva.

7. Sviluppo di un sistema europeo comune d’asilo: adesione alla Convenzione di Ginevra, rinforzamento dei poteri dell’ufficio di supporto o creazione di una corte d’asilo europea

Lo sviluppo di un sistema europeo d’asilo coerente può avvenire o riformando la struttura attuale o stabilendo una struttura completamente nuova.

Dato che l’esperienza insegna che azioni rivoluzionarie sono difficili da attuare, è probabilmente più realistico modificare il sistema esistente della politiche europee d’asilo.

L’UE ha già messo in piedi una serie di strumenti tesi a dare una serie di garanzie e diritti ai richiedenti asilo. Il problema è che non hanno necessariamente l’effetto legale desiderato.

Ad esempio, il principio di uguaglianza è al meglio relativo nel diritto d’asilo.

Quindi è necessario esplorare differenti opzioni per sviluppare un sistema coerente.

Adesione alla Convenzione di Ginevra

L’adesione alla Convenzione di Ginevra potrebbe essere fattibile. Però essa va moto più lontano della legislazione europea per ciò che riguarda I diritti riconosciuti ai richiedenti asilo. Quindi, l’UE e gli stati membri in questo caso devono allineare I loro sistemi agli standard internazionali.

L’ufficio europeo di supporto in tema d’asilo

Al momento è troppo presto per prevedere quale direzione prenderà l’ufficio europeo di supporto in tema d’asilo. Le sue attività e sviluppi sono però già stati criticati. Nonostante ciò, è necessario supportare le sue attività perché al fine di migliorare il sistema d’asilo europeo è necessario avere un’idea chiara delle tendenze e flussi migratori.

Quindi, il Parlamento europeo ha pensato, attraverso I suoi emendamenti di chiarire il ruolo dell’ufficio nei settori della raccolta, gestione e analisi dei dati, in particolare per ciò che riguarda li paesi di origine, con lo scopo di stabilire dei criteri comuni, chiarire la cooperazione con l’UNHCR e ONG e stabilire regole più chiare per lo spiegamento delle squadre di supporto.

La corte europea d’asilo

Questi emendamenti però non sono sufficienti per sviluppare un sistema d’asilo comune coerente. Al fine di raggiungere una reale protezione dei diritti fondamentali piuttosto che una semplice gestione delle politiche europee nel settore dell’asilo, è necessario eliminare le divergenze che esistono nelle legislazioni sia europee che nazionali.

Quindi da un lato l’ufficio europeo deve stabilire ulteriori obblighi agli stati membri al fine di garantire la corretta trasposizione dei principi stabiliti dal diritto europeo. Dall’altro lato è necessario creare una corte europea specializzata nel diritto d’asilo.

Quest’ultimo suggerimento è poco realistico a causa degli ostacoli presenti nel Trattato di Lisbona così come a causa della gelosia della CGE.

In conclusione, nel contesto di uno spazio unico dove la libertà di movimento è uno dei capisaldi dell’Unione europea, è paradossale e controproducente che esitano ancora dei sistemi d’asilo a mosaico che differiscono da stato a stato. Le proposte della Commissione per emendare il regolamento di Dubilno, Eurodac, la direttiva ricezione e direttiva qualifica rappresentano un miglioramento rispetto alla situazione attuale. Infatti, molte debolezze ed incongruenze del sistema attuale sono state indirizzate. Però questo non significa che le proposte attuali rappresentino la miglior soluzione. Tant’è che esistono ancora molti spetti che devono essere risolti, come è stato sottolineato.

E’ vero che l’UE sta creando un sistema d’asilo più forte, in linea con gli standard internazionali. Però il sistema d’asilo si applica nel momento in cui l’individuo raggiunge il territorio europeo. Quindi, la protezione è subordinata alle politiche di ammissione in base al diritto di immigrazione che in generale racchiude una serie di clausole che obbligano le persone con bisogno di protezione internazionale di far ricorso a mezzi illegali di migrazione.

Quindi l’UE e gli stati membri saranno capaci di sviluppare una politica d’asilo coerente ed efficace solo se stabiliscono un approccio coerente tra le politiche di immigrazione, asilo e controllo delle frontiere tese al rispetto e promozione dei diritti umani quando agiscono all’interno e fuori dal territorio europeo.

Leda Bargiotti

Operazioni frontiere marittime esterne UE con Frontex: verso una maggior tutela dei diritti umani?

Una analisi precedente fatta in questo blog aveva spiegato le ragioni per cui il Parlamento europeo avrebbe potuto sollevare obiezioni di tipo procedurale alla modifica del Codice Frontiere Schengen proposta dalla Commissione europea.

Così è stato, ed infatti la Commissaria Cecila Malmström aveva espresso forti preoccupazioni sulla posizione contraria della commissione libertà civili, giustizia e sicurezza ribadendo la correttezza della base legale usata.

L’integrazione al Codice Frontiere Schengen alla fine è stata approvata dal Consiglio  a causa del fatto che in plenaria (27 marzo 2010) il Parlamento europeo non ha raggiunto la maggioranza necessaria per approvare la mozione di risoluzione contraria a tale misura.

Nonostante ciò, il servizio legale del Parlamento europeo, consultato una seconda volta sulla medesima questione procedurale ha ribadito il fatto che la base legale utilizzata per approvare tale modifica -che permette la procedura abbreviata definita di comitologia- non è corretta in quanto essa va a modificare importanti aspetti del contenuto del Codice Frontiere Schengen.

La Commissione LIBE perciò porterà tale decisione di fronte alla Corte europea di Giustizia, contestando la misura dal punto di vista procedurale e non del contenuto. Chiederà però di mantenere in vigore il Codice Frontiere Schengen così come modificato fintanto che una nuova misura non sarà entrata in vigore.

In realtà la questione procedurale sollevata nasconde resistenze sul contenuto della Decisione. Tale riserbo proviene da quegli stati membri i cui confini esterni marittimi sono attraversati da un numero maggiore di immigrati rispetto ad altri stati membri e che per questioni di forza maggiore sono gli stati che più probabilmente ospiteranno le operazioni di salvataggio oggetto della misura.

A dimostrazione di ciò, il fatto che Malta ha immediatamente ritirato la sua disponibilità ad ospitare operazione coordinate da Frontex in futuro.

La parte incriminata della Decisione Del Consiglio del 26 aprile 2010 che integra il Codice Frontiere Schengen è soprattutto la seconda perché prevede:

1.            Situazioni di ricerca e soccorso

1.2.            Nel corso dell’operazione di sorveglianza delle frontiere, in caso di dubbio o timore sulla sicurezza di una nave o sull’incolumità di una persona a bordo, l’unità partecipante trasmette senza indugio tutte le informazioni disponibili al centro di coordinamento del soccorso competente per la regione di ricerca e soccorso in cui si è verificata la situazione.

Qualora il centro di coordinamento del soccorso del paese terzo competente per la regione di ricerca e soccorso non risponda alla notifica trasmessa dall’unità partecipante, questa dovrebbe contattare il centro di coordinamento del soccorso dello Stato membro ospitante.

2.            Sbarco

2.1. Il piano operativo dovrebbe indicare le modalità di sbarco delle persone intercettate o soccorse,in conformità del diritto internazionale e degli eventuali accordi bilaterali applicabili. Il piano operativo non impone obblighi agli Stati membri che non partecipano all’operazione. Fatta salva la responsabilità del centro di coordinamento del soccorso e a meno che non sia diversamente indicato nel piano operativo, dovrebbe essere privilegiato lo sbarco nel paese terzo da cui è partita la nave che trasporta le persone interessate o dalle cui acque territoriali o regione di ricerca e soccorso tale nave è transitata e, qualora ciò non sia possibile, dovrebbe essere privilegiato lo sbarco nello Stato membro ospitante a meno che sia necessario agire diversamente per garantire l’incolumità di tali persone.

Legato a tali linee guida c’è il fatto che al momento sono in corso i negoziati per la modifica del mandato Frontex  e che il relatore nominato per seguire tale dossier è Simon Busuttil (PPE, Malta).

LB

Testo integrale

Body Scanner: una soluzione efficace per dare una maggiore sicurezza percepita piuttosto che reale?

Molti paesi in tutto il mondo hanno già installato o stanno per installare body scanner negli aeroporti, incluso l’aeroporto  internazionale di Amsterdam Schiphol.

Molti politici provenienti da entrambe le parti dell’Atlantico vi si sono recati al fine di valutare sino a che punto tali provvedimenti siano proporzionali ed aumentino in modo reale la sicurezza negli aeroporti.

La tecnologia impiegata a Schiphol è stata accolta favorevolmente da diversi legislatori che hanno visitato l’aeroporto di persona. Per esempio, i tre senatori statunitensi Collins, Kyl e Chambliss hanno lodato i vantaggi della tecnologia usata in Schiphol in una lettera indirizzata al segretario del Department of Homeland Security Napolitano, sollecitando la presa in considerazione di tale teconologia negli aeroporti statunitensi.

Preoccupazioni sulla salute

La tecnologia impiegata dai body scanner nell’aeroporto di Amsterdam si basa sulle onde millimetriche ad alta frequenza senza l’uso di radiazioni ionizate. Tali frequenze sono appena sotto il livello della correlata “radiazione Terahertz ” (o “T-ray”) .

Mentre il digital journal riporta che l’ Health Canada considera che i body scanner siano sicuri,  il UK Health and Safety Executive ritiene che non esistano ancora prove sufficienti per garantire che l’esposizione alla radiazione Terahertz non abbia conseguenze sulla salute delle persone che vi si sottopongono. Tale punto di vista è ulteriormente condiviso da un progetto europeo in questo settore.

Perciò, la questione relativa agli effetti che i body scanner hanno sulla salute delle persone rimane tutt’altro che risolta e  richiede ulteriori studi.

Privacy

Per ciò che riguarda la privacy, i body scanner possono vedere attraverso gli indumenti dei passeggeri rivelando anche informazioni di natura delicata (trapianti, piercing…).

La lettera dei tre senatori però spiega che questo aspetto negativo possa essere ridotto attraverso l’uso di computer che possono identificare eventuali oggetti sospetti:

“l’identificazione da parte di computer permettere di individuare oggetti potenzialmente pericolosi evidenziando le parti della persona che li nascondono, in una sagoma stilizzata che non permette il riconoscimento della persona. Se il computer non riscontra alcun problema, l’immagine viene cancellata immediatamente. L’esame automatico svolto da un computer invece che da un ufficiale risolve i problemi relativi alla privacy “ (traduzione non ufficiale).

Anche se tale opzione sicuramente rappresenta un miglioramento rispetto al sistema precedente, non risolve di certo i problemi di privacy che i passeggeri si trovano a dover fronteggiare.

Specialmente se aggiunti al fatto che non esiste alcuna sicurezza sul fatto che le immagini vengano cancellate immediatamente anche se i produttori dei body scanner insistono sul fatto che i body scanner in commercio non abbiano la possibilità di salvare tali immagini.

Infine, queste macchine non hanno la capacità di identificare oggetti dentro il corpo.

Quindi, ancora una volta l’equilibrio tra efficacia e limitazione di diritti fondamentali come quello alla privacy non è dimostrato e perciò l’uso di body scanner negli aeroporti sembra più una misura per dare la percezione di una sicurezza maggiore piuttosto che un reale aumento della medesima.

LB

La sorveglianza dei confini esterni marittimi attraverso Frontex: La Commissione LIBE si oppone alla decisione della Commissione europea

La Commissione libertà civili, giustizia e affari interni (LIBE) si è opposta (12 a favore e 25 contro) alla Proposta per una decisone del Consiglio che integra il Codice Frontiere Schengen approvando la conseguente proposta per una soluzione nel contesto della cooperazione operazionale coordinata da Frontex.

L’Unione europea non ha una base legale che regola il controllo delle frontiere esterne marittime, le quali sono quindi regolate dal diritto internazionale. L’unico strumento che fornisce delle linee guida in rispetto alla sorveglianza dei confini esterni marittimi dell’area Schengen è il Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (Codice Frontiere Schengen) (entrato in vigore il 13 ottobre 2006).

Il Codice Frontiere Schengen non include un regolamento completo sul controllo delle frontiere marittime e questo crea molti problemi quando gli Stati membri sono coinvolti in operazioni via mare e soprattutto quando si tratta di portare avanti operazioni di salvataggio.

Quindi, il novembre scorso la Commissione ha suggerito di integrare il Codice Frontiere Schengen con le norme internazionali applicabili nel contesto del salvataggio via mare e lo sbarco degli individui nei porti sicuri. Al fine di garantire un trattamento giusto e equo a livello europeo durante tali operazioni, il coordinamento dovrebbe essere svolto da Frontex.

La base legale

La Commissione europea ha presentato e modificato il testo sotto forma di una proposta per una decisione del Consiglio che integra il Codice Frontiere Schengen in relazione alla sorveglianza delle frontiere esterne marittime coordinate da Frontex in base all’Articolo 5 a (4) (a) Decisione del Consiglio 1999/468/EC (comitologia).

Questa interpretazione permette una procedura legislativa più veloce rispetto a quella che dovrebbe essere seguita nel caso in cui tali cambiamenti modifichino in modo sostanziale il contenuto del Codice Frontiere Schengen.

Il Consiglio europeo ha seguito tale procedura approvando a maggioranza qualificata il 25 gennaio 2010 (con l’astensione di Malta e Italia), il progetto di decisione dividendolo in due parti:

1) regole per operazioni via mare coordinate dall’agenzia e

2) linee guida per la ricerca e salvataggio e sbarco nel contesto delle operazioni coordinate da Frontex.

Tale progetto è stato poi sottoposto al vaglio del Parlamento europeo, in particolare alla Commissione LIBE.

La risposta della LIBE

Base legale sbagliata

La maggioranza dei membri della LIBE ritiene che i cambiamenti apportati dalla Commissione modificano in modo sostanziale il contenuto del Codice Schengen e perciò la base legale del progetto di decisione non è corretta.

Il servizio giuridico del Parlamento europeo ha rilasciato una sua opinione a riguardo il 4 marzo 2010 concludendo che:

a) le misure proposte eccedono lo scopo dell’articolo 12(5) del Codice Schengen dato che non costituiscono “misure addizionali che governano il controllo (delle frontiere)” in generale. Bensì esse fanno riferimento a regole specifiche sul rafforzamento delle frontiere e /o rifiuto di ingresso alle frontiere esterne marittime, la cui adozione è limitata dalla legislazione in base all’articolo 18 del Codice Schengen. Le stesse conclusioni possono essere applicate mutatis mutandis al progetto relativo alle misure di ricerca, salvataggio e sbarco (traduzione non ufficiale);

b) gli obiettivi presentati dalla proposta della Commissione possono essere raggiunti solo attraverso l’adozione di uno strumento legislativo o attraverso l’emendamento del Codice Schengen o degli allegati.

In base alla maggioranza dei membri della LIBE, accettare tale progetto di decisione stabilirebbe un precedente pericoloso sulla base del quale la Commissione europea potrebbe in futuro presentare misure che eccedono i propri poteri.

Misure non vincolanti

Tale posizione non rappresenta un’opinione contraria sul contenuto e obiettivo della proposta. Al contrario. I membri della LIBE, considerano fondamentale la creazione di misure che regolino l’assistenza e il salvataggio in mare.

Quello che hanno contestato è il valore non vincolante delle linee guida, considerando come necessaria l’introduzione di una proposta legislativa con valore vincolante, o:

attraverso emendamenti alla

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex)

o attraverso la emendamenti al Codice Schengen o indie attraverso una nuova proposta.

La risposta della Commissione

La base legale è corretta

Di fronte a tale premesse il Commissario Cecilia Malmström ha inviato una lettera alla Commissione LIBE ribadendo che tale progetto d decisione rientra a pieno nei poteri conferiti alla Commissione in base all’articolo 12(5) del Codice Schengen e che l’opinione del servizio giuridico del Parlamento europeo si basa sull’incomprensione della distinzione tra controllo di frontiera e vigilanza di frontiera.

La lettera spiega che lo scopo dell’iniziativa si limita allo stabilimento di regole che riguardano la condotta della sorveglianza delle frontiere nel contesto delle operazioni coordinate da Frontex,  perciò la proposta di decisione è in linea con l’articolo 12 (5) che infatti prevede la possibilità di introdurre misure  sulla base della comitologia.

Inoltre, durante il dibatto, la Commissione ha sottolineato che l’unica entità competente a decidere sulla correttezza della base legale è la Corte europea di giustizia mentre il ruolo del Parlamento è quello di prendere delle decisioni sulla base della valutazione politica.

Le linee guida hanno una natura vincolante

La Commissione europea ha anche sottolineato che il principio di non-refoulement è pienamente applicabile dato che le linee guida hanno valore vincolante.

Una minoranza dei Membri della LIBE a sostegno della proposta della Commissione, incluso il relatore (che si è ritirato da questa nomina) ha presentato una diversa argomentazione a supporto della posizione della Commissione.  E’ stato sottolineato che tale approvazione non creerà nessun tipo di precedente e che rifiutando tale proposta il Parlamento da maggior valore ad un aspetto tecnico di tipo legale invece che a quello umanitario. Parafrasando le parole del relatore Cashman, tale decisione avrebbe permesso l’approvazione rapida di misure che avrebbero obbligato gli Stati membri a sottostare a regole di assistenza e salvataggio quando coinvolti in operazioni di sorveglianza in mare.

Conclusione

La mozione di risoluzione del Parlamento non ha raggiunto la maggioranza necessaria in plenaria.

Tali proposte potrebbero ora far parte del dibattito sulla modifica del mandato Frontex al momento in fase di negoziazione al Consiglio europeo.

LB

Piano d’azione sul piano di Stoccolma pubblicato da Statewatch

European Commission: Stockholm Programme: Statewatch Analysis: Action Plan on the Stockholm Programme: A bit more freedom and justice and a lot more security (pdf) by Tony Bunyan: “The “harnessing of the digital tsunami” as advocated by the EU Future Group and the surveillance society, spelt out in Statewatch’s “The Shape of Things to Come” is embedded in the Commission’s Action Plan as it is in the Stockholm Programme….There is no mention of the European Security Research Programme (ESRP). Much of the technological development is being funded under the 1.4 billion euro security research programme. See: Statewatch/TNI report: Neoconopticon: EU security-industrial complex.
Statewatch Briefing: European Commission: Action Plan on the Stockholm Programme (pdf) Comments by Professor Steve Peers, University of Essex – Full-text: Communication from the Commission: Delivering an area of freedom, security and justice for Europe’s citizens Action Plan Implementing the Stockholm Programme (COM 171/2010, pdf)

http://www.statewatch.org/



Taglio alla burocrazia: semplificazione della procedura di richiesta per permessi di soggiorno e lavoro nell’UE di cittadini dei paesi terzi

Oggi 22 febbraio 2010 la Commissione LIBE del Parlamento europeo condurrà un voto orientativo sulla ‘Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce un’unica procedura per un unico permesso di soggiorno per i cittadini di Paesi terzi che soggiornino e lavorino in uno Stato membro e su un elenco di diritti comuni per i lavoratori di Paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro’.

Lo scopo di tale direttiva è di permettere ai cittadini di Paesi terzi di fare domanda attraverso un’unica procedura per un permesso per risiedere e lavorare in un paese membro. Un altro obiettivo è di garantire ai cittadini dei paesi terzi gli stessi diritti garantiti ai cittadini dei paesi membri nel coso in cui tale permesso venga accordato. La direttiva però non interviene sulle competenze degli stati membri nel decidere a chi concedere l’accesso ai propri mercati di lavoro.

Questa direttiva si concentra sui cittadini  e non solo sui lavoratori dei paesi terzi, a differenza della precedente.

La definizione di cittadino di un paese terzo in base alla direttiva corrisponde a:

” qualsiasi persona che non è un cittadino dell’Unione in base all’Articolo 20(1) del trattato sul Funzionamento dell’Unione europea”. (traduzione non ufficiale).

La direttiva si applicherà a tutte le persone che hanno fatto domanda di lavoro in uno Stato membro o che sono state ammesse per altre ragioni, ma hanno il diritto di lavorare in uno Stato membro.

Ciò detto, esiste una serie di circostanze in base alle quali gli Stati membri possono evocare l’inapplicabilità della Direttiva nei confronti dei cittadini di paesi terzi. Tali circostanze includono la situazione dei membri della famiglia del cittadino del paese terzo sia che siano essi cittadini dell’UE o che abbiano accesso agli stessi diritti conferiti ai cittadini dell’UE. I cittadini dei paesi terzi vengono anche esclusi dai provvedimenti di tale direttiva se sono lavoratori stagionali o au-pair, lavoratori in proprio o marinai. Infine anche coloro che stanno aspettando o a cui è stata garantita protezione internazionale non rientrano nelle competenze della direttiva. L’aggiunta dei marinai e dei lavoratori in proprio rappresenta un’altra novità rispetto alla direttiva del 2007.

Inoltre, gli stati membri possono ora decidere di escludere, dagli articoli 4 e 10, coloro a cui è stato garantito un permesso di soggiorno inferiore ai 6 mesi e agli studenti. Nella direttiva precedente tale esclusione era limitata ai lavoratori stagionali, ma ora si estende a qualsiasi lavoratore a cui è stato garantito un permesso di 6 mesi. Questo lascia aperta la possibilità ai cittadini di paesi terzi di ricevere rinnovi continui di permessi di 6 mesi ma nessun vero accesso alla direttiva e al permesso unico.

Coloro che non vi hanno accesso, possono ad ogni modo beneficiare di una procedura semplificata che può essere lanciata individualmente o dal datore di lavoro. Il risultato è una procedura unica e l’emissione di un permesso singolo che include sia il permesso di soggiorno che di lavoro. Questo però non elimina l’obbligo di visto, che può ancora essere richiesto nel momento dell’ingresso iniziale in un paese membro.

La direttiva detta inoltre una serie di regole per ciò che riguarda il trattamento di coloro che fanno richiesta per il permesso e la questione della responsabilità. Gli stati membri devono designare un’autorità competente per la valutazione e supervisione delle procedure inerenti le domande di permesso. Tale autorità è anche responsabile per l’adozione a decisione entro 4 mesi dall’emissione della richiesta di soggiorno. Esiste un’eccezione a questi 4 mesi. Se l’esame della domanda risulta particolarmente difficile la scadenza può essere estesa. Inoltre, se il richiedente non fornisce tutti i documenti necessari, l’autorità deve notificare a tale persona quali informazioni sono necessarie al fine di poter procedere con la richiesta e di soggiorno assieme alle scadenze. In questo caso la scadenza dei 4 mesi può essere sospesa sino a ricevuta dei documenti.

Come affermato precedentemente, la direttiva fornisce la possibilità di rendere responsabile un’autorità per l’esame della richiesta di soggiorno. Se una domanda viene rifiuta, il richiedente deve in primo luogo essere notificato e deve essere informato sui suoi diritti di ricusare tale decisione dello stato membro che ha rifiutato la sua domanda.

Al contrario, gli stati membri possono semplicemente considerare una domanda inammissibile (perciò’ non procedere con la richiesta)´in base al volume delle ammissioni a scopo lavorativo di cittadini di paesi terzi. In questo caso non esiste l’obbligo di informare il cittadino sullo status della sua domanda. Nonostante ciò, considerando il fatto che una  persona può aspettare 4 mesi per la possibilità di ricevere una risposta, sembra ragionevole notificare la persona, anche nel caso in cui non si proceda con la richiesta. Anche se tale misura non viene esplicitata, non esiste alcun limite per gli Stati membri d’adottare tale misura in base all’Articolo 13 che stabilisce” la direttiva non limita il diritto dello Stato membri di adottare o mantenere dei provvedimenti che sono in favore delle persone a cui si applicano” .

Ad ogni modo, quando il permesso viene garantito in base alla direttiva, le persone avranno diritto ad accedere a tutto il territorio dello Stato membro in cui risiede. Essi beneficeranno inoltre del’Articolo 12(1) che ha lo scopo di garantire gli stessi diritti dei cittadini UE ai cittadini dei paesi terzi. Tali diritti includono la copertura socio-sanitaria, la condizioni di lavoro, inclusi: sanità, sicurezza a salario, libertà di associazione, affiliazione a organizzazioni che non costituiscano un ostacolo alla sicurezza nazionale, servizi di formativi e accesso a beni e servizi incluse le procedure per l’alloggio.

L’articolo 12, che garantisce uguali diritti ai cittadini dei paesi terzi rispetto a quelli garantiti ai cittadini dell’UE, è seguito dai paragrafi (2) e (3) che prevedono la clausola di opt-out per gli stati membri. Ad esempio, l’articolo 12.1 (f) stabilisce che “accesso ai beni e servizi e l’approvvigionamento di servizi disponibili al pubblico, inclusi procedure per avere accesso all’alloggio come previsto dalla legislazione nazionale”. Questo paragrafo non limita le libertà di contratto previste dalla legislazione nazionale e europea”. Però, l’articolo 12.2 afferma che gli stati membri possono limitare il trattamento paritario dei cittadini dei paesi terzi in base al paragrafo 1 (f) sull’alloggio. Infine, l’articolo 12.3 enfatizza che il diritto ad un trattamento paritario non limita la possibilità degli stati membri di “ritirare, rifiutare” i permessi.

Infine, la direttiva permette di mantenere una procedura di valutazione costante attraverso la distribuzione di relazioni da parte della Commissione ed una comunicazione annuale da parte degli stati membri sulla quantità di permessi di soggiorno assegnati. L’obbligo di mantenere tale dialogo fa si che la direttiva possa evolvere e migliorare sulla base dei cambiamenti sociali.

Mahini

Il Parlamento europeo approva Barroso II

Il Parlamento europeo ha approvato a Strasburgo, il 9 febbraio 2010 con un’ampia maggioranza (488 voti a favore, 137 voti contrari e 72 astensioni) la squadra di José Manuel Barroso, che entra in carica oggi, mercoledì 10 febbraio, e il cui mandato scadrà il 31 ottobre 2014. 

I principali gruppi politici (il PPE, il gruppo socialista (S&D) e il gruppo liberale (ALDE)) hanno sostenuto la nuova Commissione. I Verdi/ALE, la GUE/NGL, il gruppo Europa, libertà, democrazia (ELD) e i non iscritti hanno votato contro, mentre il gruppo conservatore (ECR) si è astenuto.

In seduta plenaria, Barroso ha ribadito le priorità (già presentate al PE il settembre scorso) che includono l’uscita dalla crisi economica e finanziaria, il cambiamento climatico e la sicurezza di approvvigionamento in energia, la coesione sociale, la creazione di uno spazio di libertà e di sicurezza e il rafforzamento dell’Europa nel mondo. Barroso, s’impegna in base al nuovo accordo-quadro PE/Commissione,  i cui principali elementi sono stati approvati martedì dai deputati, a far sì che d’ora in poi si faccia un’analisi dell’impatto sociale di ogni futura proposta legislativa.

In base alla risoluzione , al fine di porre il Parlamento sullo stesso piano del Consiglio laddove si applica  la procedura legislativa, la Commissione deve:

1) garantire al Parlamento accesso analogo alle informazioni riguardanti gli aspetti legislativi e di bilancio rispetto a quello garantito al Consiglio

2) dare al Parlamento europeo tutta la documentazione degli incontri del Consiglio con gli esperti nazionali sulla preparazione delle misure di esecuzione della legislazione europea

3) reagire nel giro di tre mesi alle iniziative legislative del Parlamento e presentare una proposta entro un anno, e nel caso in cui i suggerimenti del Parlamento vengano rifiutati, spiegare dinanzi alla plenaria le ragioni che hanno portato a tale decisione

4) Riconoscere il maggior ruolo giocato dal parlamento (a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona) dando al Parlamento informazioni “immediate e totali” durante “tutti i passaggi delle negoziazioni” e dando al Parlamento lo status di osservatore alle conferenze internazionali

5) difendere la posizione del Parlamento durante le negoziazioni portate avanti dal Servizio europeo per l’azione esterna e coinvolgerlo nell’esame per il miglioramento della legislazione interistituzionale

6) attraverso il suo Presidente mantenere un dialogo costante con il Presidente del Parlamento.

Anche se il Presidente Barroso ha promesso di rispettare tali provvedimenti durante la seconda fase delle negoziazioni che tratteranno l’aspetto procedurale, il Parlamento non ha ottenuto tutto ciò che voleva. In primo luogo la Commissione non ha permesso al Parlamento di condurre audizioni sui futuri ambasciatori europei. In secondo luogo, per ciò che riguarda il potere d’iniziativa del Parlamento europeo Barroso ha accordato di stabilire una scadenza ma senza accettare di rispondere in modo sistematico alle richieste del Parlamento, al fine di non danneggiare il potere d’iniziativa della Commissione. Infine rimane da vedere la misura in cui la Commissione accetterà di consegnare informazioni velocemente al Parlamento su certe questioni inerenti alle relazioni esterne dell’Unione.

Ad ogni modo, ora che la Commissione Barroso II ha passato il vaglio del Parlamento europeo è interessante dare una scorsa a ciò che  i nuovi commissari responsabili dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia avevano illustrato all’assemblea legislativa durante le audizioni tenutesi il gennaio scorso .

Per ciò che riguarda i commissari che hanno il portafoglio legato allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la Signora Viviane Reding sarà vice presidente della Commissione e commissario europeo alla giustizia, ai diritti fondamentali, alla cittadinanza ed alla parità delle opportunità.

Durante la sua audizione di fronte al PE, tenutasi il 12 gennaio scorso, Viviane Reding ha sottolineato l’importanza di creare uno spazio di giustizia unica e rafforzare le politiche di parità delle opportunità e porre fine a qualsiasi forma di discriminazione  e lottare contro la violenza delle donne.

In particolare le tre priorità presentate al parlamento in materia di giustizia sono:

(1) garantire agli imputati ed ai sospetti di potere disporre di diritti chiari nell’UE

(2) avere norme molto forti per l’equità nei processi e prigioni e

(3) rafforzare i diritti delle vittime.

La Signora Reding ha anche sottolineato l’importanza di avere “una libera circolazione dei documenti amministrativi e di atti autentici europei”. Il Commissario ha annunciato, a questo proposito, la pubblicazione, di un libro verde sulla libera circolazione dei diritti civili e politici, atteso per l’inizio del 2010. Sempre riguardo a questo settore, un altro obiettivo del nuovo Commissario è di far sì che Eurojust sia trasformato “in un pubblico ministero europeo”. Per ciò che riguarda la promozione e rispetto dei diritti fondamentali Ci sarà una valutazione d’impatto molto specifica sui nostri diritti fondamentali. Viviane Reding ha precisato che le pari opportunità devono essere interamente integrate nell’occupazione. E questa sarà una priorità della presidenza belga dell’Unione. Infine la signora Reding ha affermato che assieme al commissario agli affari interni, Cecilia Malmström, presenteranno 169 iniziative nel quadro del programma di Stoccolma.

Dal canto suo Cecilia Malmström, durante l’audizione tenutasi il 19 gennaio, ha presentato come priorità l’immigrazione e il rafforzamento della sicurezza. Per ciò che riguarda l’immigrazione, la signora Malmström presenterà nel 2010 tre direttive: lavoro stagionale, cambiamenti interni in seno alle imprese multinazionali e tirocinanti remunerati. Inoltre, il commissario ha segnalato che proporrà il rafforzamento di Frontex all’inizio del 2010. L’altro obiettivo del commissario designato è la realizzazione di una strategia di sicurezza interna nell’UE sebbene poche nuove legislazioni saranno lanciate in questo settore. La Signora Malmström ha annunciato la revisione della misura sulla conservazione dei dati all’inizio del 2011, tenendo conto degli aspetti legati che assieme alla messa in atto del sistema d’informazione di seconda generazione (SIS II) sarà uno dei primi dossiers urgenti di cui si occuperà. Ha altresì affermato di essere “favorevole” alla creazione di un posto di coordinatore europeo incaricato della lotta contro la tratta degli esseri umani. Il commissario ha infine segnalato di presentare una comunicazione sulla lotta contro la corruzione. e di cooperare in questo settore con il Commissario Reding.

LB

Verso un regime europeo per le operazioni di salvataggio in mare?

Come evitare il ripetersi dei conflitti di competenza fra Stati membri in occasione della sorveglianza delle frontiere marittime nel sud del Mediterraneo e chi deve intervenire quando sia necessario soccorrere imbarcazioni in difficoltà o quando sia necessario respingere alla frontiera degli immigranti illegali ?

Queste domande sono state sollevate più volte dalla stampa e dall’opinione pubblica più attenta negli ultimi anni a partire dal caso della nave Cap Anamur e le polemiche hanno toccato anche l’Unione europea visto che il controllo delle frontiere esterne dello spazio Schengen é ormai regolato dal Codice Ue delle frontiere Schengen entrato in vigore il 13 ottobre 2006 (REGOLAMENTO (CE) N. 562/2006 PE e Consiglio)

Il fatto é che tale Codice Schengen non contiene una disciplina esaustiva sui controlli delle frontiere marittime anche se prevede in particolare agli articoli 12 e 13 rispettivamente le modalità di sorveglianza delle frontiere e le situazioni che possono comportare il respingimento da parte delle guardie di frontiera (*). Non vengono in particolare regolate le situazioni relative all’assistenza e al soccorso in mare per le quali gli Stati membri si rifanno alle Convenzioni internazionali (e relativi protocolli) quali la Convenzione di Montego Bay del 10 dicembre 1982 (Unclos) che impone ai comandanti delle navi l’obbligo di assistenza o l’art. 10 della Convenzione del 1989 sul soccorso in mare, o ancora la Convenzione Internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 – Convenzione Solas – o, soprattutto, la Convenzione on Marittime Search and Rescue Sar del 1979.

I problemi nascono dal fatto che nell’applicare queste Convenzioni gli Stati membri seguono prassi tanto differenti da spingere la Commissione a rilevare dopo uno studio condotto a partire dal 2007 che “… L’obbligo di rispettare i diritti fondamentali nell’attuazione del codice Schengen esiste, ma per le operazioni di sorveglianza non è esplicito. Quanto al principio di diritto internazionale del non respingimento, gli Stati membri lo interpretano in modo divergente, alcuni addirittura negandone l’applicabilità nelle acque internazionali..(…) Un’altra divergenza tra gli Stati membri riguarda l’identificazione della situazione che impone l’assistenza: per alcuni Stati membri la nave deve essere sul punto di affondare, per altri è sufficiente che la nave non sia idonea alla navigazione; per alcuni Stati membri è necessario che le persone a bordo chiedano assistenza, per altri no.”
E’ il caso di ricordare che secondo la Convenzione Sar le zone di ricerca e salvataggio sono ripartite d’intesa con gli altri Stati interessati e non corrispondono necessariamente con le frontiere marittime esistenti. cosi’ come che la Convenzione Sar impone un preciso obbligo di soccorso e assistenza delle persone in mare “regardlerss of the nationality or status of such a person or the circumstances in which that person is found”, senza distinguere a seconda della nazionalità o dello stato giuridico, stabilendo altresì, oltre l’obbligo della prima assistenza anche il dovere di sbarcare i naufraghi in un “luogo sicuro”. Secondo la Commissione
“.. Determinare il luogo in cui dovrebbero essere condotte le persone soccorse è cosa difficile ritenuta il punto debole del regime SAR. Le modifiche del 2004 fanno obbligo a tutti gli Stati di cooperare per risolvere le situazioni SAR; con la loro cooperazione, lo Stato competente per la regione SAR deve decidere dove trasferire le persone soccorse….L’aspetto controverso era il luogo in cui le persone soccorse devono essere sbarcate nel caso in cui lo Stato competente per la regione SAR venga meno ai suoi obblighi al riguardo. Alcuni Stati membri sono riluttanti a partecipare alle operazioni perché temono di essere poi costretti a trasferire le persone soccorse nei loro territori.”

A fronte di queste difficoltà che si possono tradurre in gravi emergenze per le persone coinvolte nelle operazioni di salvataggio la Commissione ha quindi proposto nel novembre scorso di integrare il Codice Shengen con le principali norme internazionali applicabili in materia di ricerca, salvataggio in mare e sbarco in porti sicuri cosi’ da assicurare una uniformità di trattamento a livello europeo e regole d’ingaggio chiare in particolare quando le operazioni di sorveglianza siano condotte sotto il coordinamento dell’Agenzia Frontex.

La proposta non ha ottenuto in un primo tempo il sostegno degli esperti degli Stati membri ma potrebbe passare ora con l’astensione dell’Italia e di Malta.

In caso di accettazione da parte del Consiglio sarebbe il Parlamento europeo a dovere intervenire e in tale caso l’assemblea potrebbe sollevare da qui al 7 aprile prossimo delle riserve quanto alla procedura seguita o alla forma scelta dalla Commissione per integrare queste disposizioni nel Codice Schengen.

Per adottare infatti più rapidamente queste norme la Commissione ha previsto che esse siano da considerare come semplici disposizioni applicative e non siano misure di portata essenziale per il Codice (il che, visti i contenuti di alcune di queste sembra un interpretazione piuttosto ardita.. Fra poche settimane si saprà quale sarà l’esito finale di questa comunque meritevole iniziativa della Commissione UE.
EDC.

(*) dal CODICE SCHENGEN
Articolo 12 Sorveglianza di frontiera
1. La sorveglianza si prefigge principalmente di impedire l’attraversamento non autorizzato della frontiera, di lottare contro la criminalità transfrontaliera e di adottare misure contro le persone entrate illegalmente.
2. Le guardie di frontiera si servono di unità fisse o mobili per effettuare la sorveglianza di frontiera.Tale sorveglianza viene effettuata in modo da impedire alle persone di eludere le verifiche ai valichi di frontiera o da dissuaderle dal farlo.
3. La sorveglianza tra i valichi di frontiera è effettuata da guardie di frontiera in numero e con metodi adatti ai rischi e alle minacce esistenti o previsti. Essa comporta cambiamenti frequenti ed improvvisi dei periodi di sorveglianza, in modo che chi attraversa senza autorizzazione la frontiera corra il rischio costante di essere individuato.
4. La sorveglianza è effettuata da unità fisse o mobili che svolgono i loro compiti pattugliando o appostandosi in luoghi riconosciuti come sensibili o supposti tali allo scopo di fermare le persone che attraversano illegalmente la frontiera. La sorveglianza può essere effettuata facendo ricorso anche a mezzi tecnici, compresi dispositivi elettronici.
«5. Possono essere adottate misure di sorveglianza supplementari. Tali misure, intese a modificare elementi non essenziali del presente regolamento, completandolo, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 33, paragrafo 2.» (Paragrafo cosi’ modificato dal Regolamento (CE) N. 296/2008 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO dell’11 marzo 2008)em>

Articolo 13 Respingimento
1. Sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste dall’articolo 5, paragrafo 1, e non rientrino nelle categorie di persone di cui all’articolo 5, paragrafo 4. Ciò non pregiudica l’applicazione di disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e alla protezione internazionale o al rilascio di visti per soggiorno di lunga durata.
2. Il respingimento può essere disposto solo con un provvedimento motivato che ne indichi le ragioni precise. Il provvedimento è adottato da un’autorità competente secondo la legislazione nazionale ed è d’applicazione immediata. Il provvedimento motivato indicante le ragioni precise del respingimento è notificato a mezzo del modello uniforme di cui all’allegato V, parte B, compilato dall’autorità che, secondo la legislazione nazionale, è competente a disporre il respingimento. Il modello uniforme compilato è consegnato al cittadino di paese terzo interessato, il quale accusa ricevuta del provvedimento a mezzo del medesimo modello uniforme.
3. Le persone respinte hanno il diritto di presentare ricorso. I ricorsi sono disciplinati conformemente alla legislazione nazionale. Al cittadino di paese terzo sono altresì consegnate indicazioni scritte riguardanti punti di contatto in grado di fornire informazioni su rappresentanti competenti ad agire per conto del cittadino di paese terzo a norma della legislazione nazionale.
L’avvio del procedimento di impugnazione non ha effetto sospensivo sul provvedimento di respingimento. Fatto salvo qualsiasi indennizzo concesso a norma della legislazione nazionale, il cittadino di paese terzo interessato ha diritto a che lo Stato membro che ha proceduto al respingimento rettifichi il timbro di ingresso annullato e tutti gli altri annullamenti o aggiunte effettuati, se in esito al ricorso il provvedimento di respingimento risulta infondato.
4. Le guardie di frontiera vigilano affinché un cittadino di paese terzo oggetto di un provvedimento di respingimento non entri nel territorio dello Stato membro interessato.
5. Gli Stati membri raccolgono statistiche sul numero di persone respinte, i motivi del respingimento, la cittadinanza delle persone respinte e il tipo di frontiera (terrestre, aerea, marittima) alla quale sono state respinte. Gli Stati membri trasmettono annualmente tali statistiche alla Commissione. La Commissione pubblica ogni due anni una compilazione delle statistiche fornite dagli Stati membri.
6. Le modalità del respingimento figurano nell’allegato V, parte A.”