Unione europea e Ungheria : verso un nuovo caso « Haider » ?

L’Ungheria pone a rischio i valori dell’Unione ?

“Il cambiamento che oggi abbiamo democraticamente determinato é comparabile solo a quelli che prima accompagnavano le rivoluzioni.(..) Gli Ungheresi hanno oggi dimostrato che bisogna credere alla democrazia.(…) Gli Ungheresi si sono oggi sbarazzati di un sistema di oligarchi abituati ad abusare le loro potere (…) Il nuovo governo sarà (tuttavia) modesto e umile..”.

Era solo il 25 aprile 2010 e queste frasi di Viktor Orban che festeggiavano i risultati delle elezioni che avevano attribuito al suo partito Fidesz più dei due terzi dei seggi in Parlamento risuonano oggi in modo ben diverso cosi’ come le previsioni di quanti vedevano in quella clamorosa vittoria elettorale l’occasione per la moneta ungherese di risollevarsi dalla crisi dalla quale il Fondo Monetario Internazionale e l’Unione Europea l’avevano a fatica salvata nel 2008.
Ora non solo le relazioni tra UE e IMF sembrano avere raggiunto il loro punto più basso (a giudicare dalla recente interruzione dei negoziati con le autorità monetarie ungheresi) ma preoccupazioni anche maggiori stanno emergendo a livello europeo quanto alla compatibilità di diverse iniziative del Governo Orban con la protezione dei diritti fondamentali e il rispetto dei principi democratici.
Cosi’ il Presidente del Gruppo Liberale al Parlamento europeo Verohfstadt ha recentemente dichiarato che l’Ungheria non sembra più rispettare i “valori” che aveva sottoscritto al momento dell’adesione all’Unione europea, (« valori » che il Trattato di Lisbona ha reso ancora più espliciti (1); da cio’, secondo Verohfstadt la necessità di debba attivare la procedura di « allerta » prevista dall’art. 7 par. 1 del Trattato UE (2).

E’ solo il caso di ricordare che questa procedura che puo’ essere avviata anche dallo stesso Parlamento europeo , é intesa a verificare se « .. esista un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori » fondanti dell’Unione europea ed, in caso affermativo, a permettere al Consiglio di indirizzare raccomandazioni formali al Paese che sta smarrendo la « retta via » cosi da permettergli di ritornare nei ranghi.
Non si tratta quindi di una « opzione nucleare » come molti vorrebbero far credere quanti la confondono con la procedura prevista dal secondo comma dello stesso articolo 7 che puo’ portare all’adozione di sanzioni politicamente pesanti come la sospensione del diritto di voto di un paese membro, ma questo solo quando il Consiglio abbia constatato « …l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori » su cui si fonda l’Unione europea.

Eppure già il solo fatto di avere evocato il ricorso alla procedura « di allerta » ha già portato i gruppi politici del Parlamento europeo a schierarsi come già avvenuto in circostanze precedenti; il che renderà problematico l’avvio formale della procedura (3). Bisognerà quindi seguire il dibattito in aula e i lavori della commissione parlamentare competente (4) se questa sarà autorizzata dalla Conferenza dei Presidenti dei gruppi politici ad avviare la procedura, ma al di là dell’esito che sarà dato alla proposta del Presidente Verohfstadt, almeno per un osservatore esterno, non sono poche le ragioni di preoccupazione (e forse anche per molti cittadini ungheresi) che emergono dalle recenti iniziative ungheresi.

Tutelare il pluralismo in Ungheria ….

Il primo problema é quello della tutela del pluralismo e della libertà di espressione alla luce della recente normativa ungherese in materia. Già durante i lavori preparatori erano state sollevate forti riserve quanto ai poteri eccessivi riconosciuti al Garante a tutela di una informazione “equilibrata”, al carattere eccessivo delle multe per le emittenti operanti sul territorio ungherese, cosi come in materia di obblighi di registrazione e richieste di autorizzazione per i service providers o in materia di tutela della privacy. Questi ed altri aspetti erano stati discussi in presenza del Ministro ungherese dalla commissione parlamentare del Parlamento europeo ed in quella occasione la Commissaria Kroes si era impegnata ad ottenere dal governo ungherese le modifiche al progetto di legge all’esame del Parlamento nazionale.

Questo effettivamente avvenne, ma in taluni casi in misura solo formale, tanto che in fase di attuazione la legge è stata impugnata di fronte alla Corte Costituzionale Ungherese che il 19 dicembre scorso ne ha dichiarato la parziale illegittimità in particolare per le norme che imponevano ai giornalisti di rivelare le loro fonti. La Corte ha anche richesto che entro il 31 maggio 2012 sia abolita la figura del Garante, sia rimosso l’obbligo per la stampa di “rispettare la dignità umana” (almeno secondo la concezione definita dalla legge ungherese), e che le sue norme siano riscritte in un senso comaptibile con il rispetto della privacy.
Oltre al quadro normativo occorrerà anche verificare se la prassi seguita dalle autorità Ungheresi nei confronti delle emittenti che danno voce alle forze di opposizione sarà compatibile con gli standards europei che richiede che il rilascio delle licenze avvenga nel rispetto di procedure oggettive, trasparenti proporzionate e, soprattutto, non discriminatorie.

…ma anche nel resto dell’Unione Europea

E’ evidente che questo tipo di problemi non si pone solo nel paese magiaro ed a buon ragione il Parlamento europeo ha colto l’occasione del caso ungherese per rimettere in agenda la questione più ampia della protezione del pluralismo in Europa cosi’ da pervenire a definire degli standard di riferimento per gli Stati membri in modo da evitare il ripetersi di questi « incidenti”.

Il tema del pluralismo dei media era già stato sollevato dall’assemblea di Strasburgo in particolare con una risoluzione del 2004 quando prendendo spunto da una sentenza della Corte Costituzionale italiana che denunciava i rischi per il pluralismo in Italia il Parlamento europeo aveva sollecitato la riforma del sistema radiotelevisivo richesta dalla Corte (tradottasi poi nella Riforma Gasparri), aveva preso in considerazione anche la situazione negli altri 14 Stati membri e aveva sollecitato la Commissione a definire un quadro di riferimento in materia di pluralismo dei media nell’Unione europea.

Tuttavia l’esecutivo di Bruxelles si é mosse con estrema prudenza vuoi per ragioni istituzionali (visto anche lo scarso entusiasmo da parte degli stati membri in Consiglio e la strenua resistenza di una forte minoranza parlamentare rappresentata dal PPE) vuoi per ragioni giuridiche (difficoltà di trovare di trovare a quel tempo una base giuridica specifica nei trattati sulla quale costruire un intervento normativo).

Certo, rispetto al 2004 almeno sul piano giuridico la situazione é cambiata in quanto il pluralismo é citato ormai esplicitamente nei “valori” dell’Unione ed é ripreso dall’articolo 11 della Carta che é ormai vincolante alla stregua dei Trattati e deve quindi essere presa in considerazione dal legislatore europeo quale che sia la materia nella quale deve intervenire. Sarebbe quindi ora teoricamente possibile definire una strategia legislativa europea che permetta all’Unione di intervenire con misure vincolanti che proteggano il pluralismo anche attraverso una combinazione di basi giuridiche collegate fra loro specie quando il media cui ci si riferisce é per sua natura transnazionale (basti pensare al fenomeno di internet).

Per queste o per altre ragioni, il caso ungherese sembra avere finalmente risvegliato l’interesse della Commissione che ha deciso di costituire un gruppo di lavoro di più commissari e di rilanciare i lavori di una una road-map in materia di pluralismo che prevede tra l’altro la messa in opera di un sistema di monitoraggio su base europea ed ha recentemente chiesto all’Istituto Universitario europeo di Firenze di procedere a una valutazione oggettiva della situazione negli Stati membri(5).

La riforma costituzionale ungherese nel contesto dello spazio pubblico dell’Unione

Il secondo, forse ancor più grave, problema é rappresentato dalla revisione costituzionale adottata dal Parlamento ungherese e che contiene numerosi elementi di ambigua portata non solo nel testo costituzionale ma anche nella trentina di leggi quadro che dovrebbero metterlo in opera.
I primi dubbi sulla compatibilità della nuova Costituzione Ungherese sono venuti questa volta dalla commissione giuridica dell’assemblea del Consiglio d’Europa che ha chiesto a un’organismo di rinomati costituzionalisti (la « Commissione di Venezia ») una analisi del progetto di testo. Da questa analisi () che é stata presentata anche al Parlamento europeo sono emerse diverse riserve e sospensioni del giudizio in attesa dell’adozione delle leggi quadro da parte del Parlamento Ungherese.
Nelle sue conclusioni la Commissione di Venezia ha criticato:
– il ricorso a leggi quadro (Cardinal laws) da adottare alla maggioranza dei due terzi e cio’ per evitare di “cementificare” politiche in campo culturale, religioso, morale socio-economico o anche solo finanziario;
– la limitazione dei poteri della Corte Costituzionale in materia fiscale e di bilancio poteri ormai attribuiti a un Consiglio di Bilancio con rischi potenziali per il rispetto del principio democratico;
– il carattere relativamente generico delle norme relative all’ordine giudiziario che dovrebbe trovare la propria autonomia protetta a livello costituzionale;
– l’incompatibilità con gli standard internzionali e la giursprudenza europea delle norme in materia di reclusione a vita ;
– le formulazioni relativamente generiche e la debolezza del quadro di protezione a livello costituzionale dei diritti fondamentali.
La Commissione di Venezia non ha inoltre perso l’occasione di criticare i riferimenti nel preambolo della Costituzione, alla protezione delle minoranze ungheresi al di fuori del territorio nazionale in quanto possibile elemento di tensione nelle relazioni fra-stati (tema sul quale si era già pronunciata nel 2001 in occasione di una diatriba Hungaro-Romena relativa sullo stesso argomento).

Ora il Parlamento Ungherese ha a fine 2011 adottato le leggi quadro e la loro versione inglese é stata inviata anche ai servizi della Commissione che stanno ora esaminando la loro compatibilità con il diritto europeo. Sul finire del 2011 infatti sia la Vice Presidente della Commissione Reding aveva chiesto conto delle norme che riducevano drasticamente l’età del pensionamento dei giudici e di quelle che limitavano l’indipendenza dell’autorità nazionale per la protezione dei dati, sia il Presidente Barroso aveva cercato di ottenere la revisione delle norme che limitavano l’autonomia della Banca Centrale Ungherese (e cio’ in contrasto con l’articolo 130 del Trattato (TFUE).
Secondo la Commissione le prime valutazioni dovrebbero già essere annunciate nel corso del dibattito al Parlamento europeo della settimana prossima e non é neppure da escludere che la questione sia nuovamente dibattuta dall’assemblea del Consiglio d’Europa e che questa rilanci l’esame della leggi quadro da parte della Commissione di Venezia.

La procedura di allerta di cui all’art. 7 par.1 come strumento per il rafforzamento dello spazio pubblico comune ?

A questo punto é interessante notare la diversità di approccio seguita rispettivamente dalla Commissione e dal Parlamento a fronte della questione ungherese.

Mentre il Parlamento europeo, come é logico, tende a privilegiare il dibattito politico-istituzionale che gli offre la possibilità di prendere posizioni pubbliche in materia (si veda la risoluzione del 10 marzo 2011 in materia di pluralismo dei media in Ungheria) la Commissione preferisce non avventurarsi tra gli scogli del dibattito politico e quindi anche delle procedure previste dall’art. 7 del Trattato di cui pure ha riconosciuto l’utilità (e perfino evocato l’esistenza in occasione del dibattito sui voli della Cia sul sul continente europeo).

Alle procedure politico istituzionali l’esecutivo di Bruxelles preferisce l’approccio diplomatico e, quando inevitabile, quello pre-giurisdizionale cosi’ da poter in ultima istanza contare sull’intervento della Corte di Giustizia. In coerenza con questo approccio la Commissione si concentra sull’esame di casi specifici di cattiva attuazione/non attuazione di norme di diritto derivato europeo e solo in rarissimi casi con riferimento diretto a norme del Trattato o della stessa Carta (come si prospetta per la questione relativa all’autonomia della Banca Centrale Ungherese in ossequio all’art. 130 del TFUE).

Cosi’ facendo pero’ la Commissione evita di irritare gli Stati membri ma priva in definitiva i cittadini di quegli stati membri della tutela indiretta e complementare che loro deriva dallo status di cittadini di una Unione europea fondata su valori che il loro stato mette a rischio. Si puo’ ben capire che la ritrosia dell’esecutivo di Bruxelles derivi dalla difficoltà di mettere in causa la legittimità dell’azione di un Governo democraticamente eletto anche quando l’intervento esterno sia come nella procedura di “allerta” di “moral suasion” sotto forma di una o più raccomandazioni del Consiglio.
Probabilmente l’esecutivo di Bruxelles teme che cosi’ facendo l’Unione venga accusata di ingerenza negli affari interni e di violazione dell’obbligo di rispettare l’ «identità nazionale insita nella (loro) struttura fondamentale, politica e costituzionale” degli Stati Membri come sancito dall’art. 4 del TUE (6). Una simile paura sembra comunque eccessiva specie in una Unione europea che per definizione opera in un quadro di svranità condivisa e nel rispetto dei valori comuni ripresi dall’art 2 che perderebbero ogni credibilità se potessero essere posti a repentaglio con il pretesto della difesa dell’identità nazionale.

A trattenere la Commissione vi potrebbero anche essere ragioni di « realismo politico » secondo le quali il semplice annuncio della procedura di allerta determinerebbe una chiusura difensiva dello Stato in questione e quindi anziché favorire irrigidirebbe le rispettive posizioni allontanando l’obiettivo che si afferma di volere conseguire. A sostegno di questa tesi la Commissione puo’ ricordare il rapporto dei Saggi che aveva posto fine l’8 ottobre 2000 al caso Haider e che aveva proprio dichiarato « controproducente » l’iniziativa presa alcuni mesi prima dagli altri 14 stati membri. Questi avevano unilateralmente « ostracizzato il quindicesimo stato membro per il timore che il neo-Ministro Haider di cui erano state rese note alcune dichiarazioni di tenore xenofobo e razzista potesse bloccare i lavori su delle proposte legislative in materia di non-discriminazione per la cui adozione era richiesta ‘l’unanimità.

Anche questi argomenti non sembrano pero’ reggere all’esame dei fatti. Certo il periodo di « ostracismo » non fu politicamente una passeggiata (soprattutto per le autorità austriache) ma, guarda caso, rese possibile l’adozione in tempo di record (con il voto austriaco) delle prime due Direttiva in materia di lotta alle discriminazioni (Direttiva 2000/43 e Direttiva 2000/78 favori’ probabilmente il lavoro della Convenzione incaricata della redazione della Carta dei diritti fondamentali (con la partecipazione convinta della delegazione austriaca) e, last but not least, a livello nazionale una perdità di popolarità del partito di Haider e la sua uscita dal governo.

Cio’ detto é probabilmente una buona cosa che la Commissione lasci al Parlamento europeo la responsabilità del ricorso a questo tipo di procedura proprio perché il suo senso ultimo é il rafforzamento di uno spazio politico comune che trascenda le separazioni nazionali magari favorito da un rafforzamento delle “famiglie” politiche e dei partiti europei cui l’art. 10 del Trattato riconosce un ruolo specifico (7). In un simile contesto dove dovrebbe essere normale aiutarsi reciprocamente e non dovrebbe essere considerato un delitto di lesa maestà essere richiamati all’ordine dai compagni di strada.
Questo già avviene del resto senza drammi (anche se con qualche tensione) nell’ambito della cooperazione di Schengen della lotta al terrorismo e ben presto in misura ancora maggiore e permanente in materia economica e monetaria. Sotto questo profilo non sarebbe facilmente comprensibile che ai valori mobiliari fossero trattati più seriamente di come vengono trattati i valori della democrazia, della libertà di espressione e della dignità della persona.

La costruzione di una vera comunità politica fra i cittadini europei (visto che anche i cittadini ungheresi sono tali) dovrebbe quindi realizzarsi oltre che nel Parlamento nazionale anche nel Parlamento europeo la cui legittimità deriva dal voto diretto di tutti i cittadini che, secondo l’art. 9 del Trattato, devono beneficiare di uguale attenzione da parte di tutte le istituzioni dell’Unione.Cio’ detto é evidente che per avere successo la procedura di allerta deve svolgersi nel rispetto reciproco e non trasformarsi in un occasione di scontro al solo fine della visibilità politica. Se questo avvenisse non solo si perderebbe di vista l’obbiettivo ma di toglerebbe credibilità alla comunità di valori cui si afferma di ispirarsi.

Emilio DE CAPITANI

NOTE
(1) Trattato sull’Unione : Articolo 2 (in corsivo le inserzioni apportate dal Trattato di Lisbona)
L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.

(2) TUE Articolo 7
(ex articolo 7 del TUE)
1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.
Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi.
2. Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni.
3. Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell’agire in tal senso, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche.
Lo Stato membro in questione continua in ogni caso ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai trattati.
4. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate a norma del paragrafo 3, per rispondere ai cambiamenti nella situazione che ha portato alla loro imposizione.
5. Le modalità di voto che, ai fini del presente articolo, si applicano al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sono stabilite nell’articolo 354 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

(3) Il ricorso all’articolo 7 paragrafo 1 del Trattato é stato evocato anche in occasione dei lavori parlamentari sull’esistenza della rete Echelon (2000), dei voli della CIA sul territorio europeo (due iniziative convertite pero’ in due iniziative parlamentari sotto forma di due commissioni parlamentai temporanee) e in occasione dell’indagine sul rispetto del pluralismo in Europa e in particolare in Italia (convertita in una relazione di iniziativa adottata sempre nel 2004).
Il Parlamento europeo ha fatto riferimento all’art. 7 del Trattato anche in altre risoluzioni che censuravano il comportamento violento della polizia al G8 di Genova nel 2001, comportamenti omofobi o razzisti o gravemente discriminatori (es nel caso della popolazione ROM) da parte di membri dei Governi degli stati membri senza tuttavia avviare la procedura ordinaria per la difficoltà già citata di riunire i due terzi dei voti.

(4) Ai sensi dell’allegato VII del Regolamento interno del Parlamento europeo la commissione per le Libertà civili (LIBE) é competente per la procedura di “allerta” (art.7 p.1) mentre la commissione per gli affari costituzionali (AFCO) è competente in caso di sanzioni che possano privare lo stato membro del diritto di voto. Ai sensi del Trattato il Parlamento europeo puo’ prendere l’iniziativa solo nel caso della procedura di allerta e deve comunque votare con la maggiornaza dei due terzi che rappresentino almeno la maggioranza più uno dei membri.

(5)Taken from http://www.neurope.eu/article/commission-serious-about-media-pluralism: “The European Commission is establishing a Centre for Media Pluralism and Media Freedom in Florence with a €600,000 grant to the European University Institute’s (EUI) Robert Schuman Centre for Advanced Studies. Starting in December 2011, the centre will develop new ideas on how to ensure a highly diverse and free media, and work to enhance the quality of the reflection on media pluralism in Europe.(…) The Centre will carry out four specific activities: theoretical and applied research (working paper series, policy studies, observatory on media pluralism), debates, education and training activities (academic seminars, summer school) and dissemination of results and outcomes.”

(6) TUE Articolo 4
1. In conformità dell’articolo 5, qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.
2. L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.
3. In virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati.
Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione.
Gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.

(7) TUE Articolo 10
1. Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa.
2. I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo.
Gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini.
3. Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini.
4. I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione.

Vale per l’Unione europea il principio “Extra Ecclesiam nulla salus” ? (*) … Il nuovo Trattato sull’Unione economica e fiscale ripercorre la via di Schengen e di Prum…

Solo nei prossimi giorni si capira’ quale potra’ essere la portata effettiva delle decisioni prese dal Consiglio europeo e dai Paesi della zona EURO l’8 e 9 dicembre scorso per costruire un nuovo quadro legale per la politica economica e fiscale nell’Unione europea.

Un messaggio e’ pero’ passato in modo forte e chiaro; la maggior parte degli Stati dell’Unione ha voluto impedire al Regno Unito di esercitare il proprio diritto di veto o di porre condizioni inaccettabili a quanti intendono creare un’Unione economica fiscale per uscire dalla crisi attuale e,soprattutto prevenirne di nuove.

Per impedire il veto inglese si sono dovute escludere procedure che avrebbero richiesto un voto unanime da parte del Consiglio dell’Unione come nel caso della “cooperazione rafforzata” ( art.20 TUE e 326 a 334 TFUE) anche se questa soluzione era stata prevista per i casi in cui “…gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri.”. (1)

Per la stessa ragione,(necessità di un voto unanime da parte degli Stati Membri), si e’ anche abbandonata l’idea della revisione con procedura semplificata (art.48 TUE) del Protocollo 12 del Trattato di Lisbona in materia di deficit eccessivi, come aveva proposto il Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy nella sua relazione provvisoria al Consiglio europeo e davanti alla Conferenza dei Presidenti dei gruppi politici del Parlamento europeo.

Si e’ cosi’ riproposta la via alternativa dell’accordo internazionale parallelo, ma esterno al sistema dell’Unione Europea come era gia’ avvenuto con l’accordo di Schengen (1985-1990) con il quale si erano soppressi i controlli alle frontiere interne, superando gia’ allora un altro blocco da part di inglesi e danesi e, soprattutto con il Trattato di Prum (2005) in materia di cooperazione di polizia (2).

Quest’ultimo accordo e’ un precedente interessante per il futuro accordo in materia economica annunciato dal Consiglio europeo, in quanto nato anch’esso da un accordo bilaterale tra Germania ed Austria ma che si era rapidamente esteso ad altri cinque paesi UE per poi essere integrato (non senza polemiche) nel quadro giuridico dell’Unione Europea con una Decisione del Consiglio del2008 su iniziativa della Germania e, soprattutto, grazie alla determinazione dell’allora ministro degli Interni (guarda caso oggi ministro dell’Economia) Wolfgang Schauble.

Ora, anche l’accordo di Prum trattava questioni che gli Stati partecipanti avrebbero dovuto trattare nell’ambito dell’Unione (oltetutto, nel 2005 quando l’accordo venne firmato era gia’ stato negoziato, anche se non ratificato, il trattato su una Costituzione europea). Ma anche in questo caso i due paesi promotori dell’accordo preferirono questa soluzione, da un lato per sfuggire ai vincoli dell’unanimita’ e dall’altro per poterne definire direttamente i contenuti anche a costo di mettere di fronte al fatto compiuto non solo i paesi che avrebbero aderito successivamente ma anche la stessa Unione Europea. Questa infatti, al momento della integrazione del sistema di Prum nel quadro “ordinario” ha dovuto di fatto accettare, come era del resto gia’ successo anni prima per l’integrazione di Schengen, formule istituzionali poco compatibili con il quadro ordinario delle competenze della Commissione, del Parlamento europeo e, soprattutto della Corte di Giustizia.

Sul piano strettamente giuridico e’ chiaro che tanto l’accordo di Schengen che quello di Prum che ancor piu’ quello cui fa riferimento l’ultimo Consiglio europeo costituiscono una deviazione evidente dalle procedure “canoniche” previste dai Trattati e come tale una possibile violazione del principio di cooperazione leale che dovrebbe caratterizzare le relazioni tra Stati membri e istituzioni europee come richesto dall’art. 4 del Trattato TUE secondo il quale “Gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione”.

Senonche’ per i promotori del futuro trattato è proprio il desiderio di realizzare gli obiettivi dell’Unione a giustificare questo percorso “eterodosso” una volta preso atto che sono precluse le vie “ordinarie”.

Per anticipare possibili critiche se del caso anche di fronte alla Corte di giustizia e’ piu che probabile che nel preambolo del futuro trattato vi sara’ una profusione di richiami ai valori dell’Unione europea ripetuti richiami alla legislazione europea vigente (cosi’ come l’accordo di Prum invocava la Carta dei diritti fondamentali e le norme europee in materia di protezione dei dati) e, soprattutto il Trattato verra’ presentato come una soluzione transitoria (cosi come l’accordo di Prum ne prevedeva l’integrazione nel quadro UE a tre anni dalla sua entrata in vigore).
Anche l’impossibilita’ per la Commissione e il PE di prendere parte se non in modo informale alla definizione del contenuto del trattato verra’ presentata come un male inevitabile, compensato dal fatto che il trattato dovra’ comunque essere dibattuto e ratificato da ogni parlamento nazionale.

Resta il fatto che una volta ratificato il Trattato incontrerà non pochi problemi di funzionamento proprio per l’inevitabile intreccio che verrà a determinarsi tra le sue norme e quelle dell’Unione. Non occorre un gran memoria per risalire al percorso di guerra che l’Unione europea ha dovuto percorrere tra Maastricht e Lisbona nei settori per i quali si trovavano a coesistere due diversi regimi giuridici come quello comunitario e quello intergovernativo (come in materia di lotta la terrorismo le cui basi giuridiche per l’intervento dell’Unione si appoggiavano su tre diversi “pilastri” dell’Unione oltre che sulle competenze esclusive nazionali..).

Tutto queste complessita’ sembravano ormai acqua passata dopo il faticoso sforzo di codificazione operato dal progetto di Trattato Costituzionale ripreso nella sostanza dal Trattato di Lisbona. Spiace ora dover registrare un rischioso divorzio, anche se probabilmente temporaneo, degli Stati membri dal quadro legale dell’Unione anche perché comunque non si tratterà come si vuol far credere di una scorciatoia per conseguire l’obiettivo ma di una diversione da quello che avrebbe potuto essere il percorso principale.

Di più, nonostante le promesse del Presidente Van Rompuy non si vede come il futuro Trattato possa prevedere un ruolo effettivo da parte delle istituzioni dell’Unione (salvo,forse, per la Corte di Giustizia per la quale si potrebbe invocare la facolta’ prevista dall’art.273 TFUE) in quanto cio’ implicherebbe inevitabilmente una decisione unanime da parte dei 27 il che riporterebbe tutti …al blocco di partenza.

E’ infine il caso di rilevare che al di la della diatriba franco inglese, il vincitore che si profila attualmente é certamente la Germania che solo poco più di una ventina di anni fa aveva potuto riunificarsi solo a prezzo dell’abbandono del marco ma che ora sta ricostruendo la propria egemonia proprio a partire dall’Euro.

Cosi lentamente ma inesorabilmente il modello renano si sta imponendo sul continente e cio’ sta avvenendo a prezzo di una evidente ulteriore auto-limitazione delle sovranita’ nazionali, della possibilita’ di perseguire politiche economiche alternative e della stessa autonomia dei Parlamenti nazionali sempre meno determinanti ora anche per le politiche fiscali e di bilancio. Soprattutto questo sta avvenendo sotto la pressione di una minaccia esterna che ha il solo merito di portare alla luce le contraddizioni che gli stati membri e le forze politiche a livello europeo non avevano osato affrontare fino in fondo nel decennio del dibattito costituzionale dalla dichiarazione di Laeken ad oggi.
Probabilmente si apre ora seppure sotto l’urgenza una nuova fase di progettazione strategica non solo per il Regno Unito ma anche per gli Stati che intendono approfondire la costruzione europea, le istituzioni, le forze politiche e gli stessi cittadini.

La nuova partita è comunque soltanto agli inizi e non é difficile prevedere altri colpi di scena gia’ nei prossimi mesi da qui al Consiglio europeo di marzo 2012

Emilio De Capitani

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(*) Questo titolo si ispira ad un’analogo titolo di Steve Peers “Salvation outside the church: judicial protection in the third pillar after the Pupino and Segi judgments”, CMLRev (2007) pp. 883-929
(1)
La soluzione della cooperazione rafforzata senza la necessita’ di una preventiva autorizzazione all’unanimita’ e’ oggi possbile solo per le misure in materia di cooperazione giudiziaria in campo penale (art.82 p 3 e 83 p 3 TFUE)
(2)
Il Trattato di Prüm sottoscritto il 27 maggio 2005 da sette Stati membri dell’Unione Europea (Germania, Spagna, Francia, Austria, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo), ha lo scopo di rafforzare la cooperazione di polizia in materia di lotta al terrorismo, alla criminalità transfrontaliera e all’immigrazione clandestina. (..) L’Accordo di Prüm enumera i settori di applicazione e, in particolare, prevede disposizioni concernenti lo scambio di dati relativi a DNA e impronte digitali, lo scambio di informazioni su persone inquisite, sugli autoveicoli e i proprietari degli stessi, sul possibile utilizzo di Sky Marshalls a bordo degli aerei da parte dei Paesi che intendano avvalersi di tale strumento, sulla falsificazione di documenti, sui rimpatri congiunti e i pattugliamenti congiunti di frontiera.
Per quanto attiene alla lotta all’immigrazione clandestina è previsto anche l’invio di Ufficiali di collegamento esperti in falsi documentali nei Paesi di origine dei flussi migratori irregolari. L’Accordo prevede, altresì, la possibilità di costituire squadre miste per forme di intervento comune nel territorio di uno degli Stati contraenti e la mutua assistenza in occasione di manifestazioni di massa, catastrofi ed altre gravi calamità.
(dal Sito del Ministero degli Interni IT)

Trattato di Prum (estratto)
Articolo 1 Principi
(1) Con il presente trattato, le Parti contraenti mirano ad intensificare la cooperazione transfrontaliera tra loro e, in particolare, lo scambio di informazioni.
(2) Tale cooperazione non interferisce con il diritto dell’Unione europea e resta aperta all’adesione di ogni Stato membro dell’Unione europea sulla base delle disposizioni del presente trattato.
(3) La cooperazione nell’ambito del presente trattato si prefigge di sviluppare delle iniziative che favoriscano la cooperazione europea nei settori descritti dal presente trattato.
(4) Entro e non oltre tre anni dall’entrata in vigore del presente trattato, sara presentata una iniziativa in previsione della trascrizione delle disposizioni del presente trattato nell’ambito giuridico dell’Unione europea sulla base di una valutazione dell’esperienza acquisita nell’ambito dell’attuazione del presente trattato, di concerto con la Commissione europea o su proposta della Commissione europea, tenendo conto delle disposizioni del trattato sull’Unione europea e del trattato che istituisce la Comunita europea.
(5) Le Parti contraenti informano regolarmente e congiuntamente il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea sull’evoluzione della cooperazione.

(3) La possibilita’ per gli Stati membri di invocare l’intervento della Corte per risolvere eventuali dispute si potrebbe fondare sull’art.273 ma cio’ non e’ evidente anche per le diverse versioni linguistiche (“agreement” in EN, “compromesso” in IT) e il fatto che non e’ chiaro se quando si fa riferimento agli SM ci si riferisce a tutti o anche solo agli interessati. Di piu’: si puo’ considerare rientrante nell’oggetto del Trattato un tema che per definizone viene regolato in un altro contesto ?
TFUE Articolo 273 (ex articolo 239 del TCE)
La Corte di giustizia è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso.

Strategia di sicurezza interna : verso un percorso comune UE-USA ?

L’8 e 9 dicembre scorsi si é tenuto a Washington il consueto incontro semestrale fra i responsabili ministeriali per la giustizia e gli interni USA e UE. Janet Napolitano del Department of Homeland Security (DHS) e l’Attorney General del Dipartimento della giustizia Eric Holder hanno discusso con la Presidenza dell’Unione europea e le due Commissarie Viviane Reding e Cecilia Malmstrom delle iniziative transatlantiche in corso o progettate per prevenire o combattere il terrorismo e la criminalità organizzata.

Nel corso dell’incontro si é confermato il ruolo egemone e ispiratore dell’Amministrazione USA nei confronti dell’UE quando questa si appresta a definire e mettere in opera una Strategia europea di sicurezza interna (ISS) (1). Non si tratta solo di una sincronizzazione nei tempi visto che il Consiglio Giustizia e Affari interni tenutosi Toledo a febbraio di quest’anno l’ha dottata negli stessi giorni in cui l’Amministrazione USA approvava la Quarta revisione della propria strategia di sicurezza interna (2); si tratta anche di una progressiva coincidenza degli obbiettivi come del resto é logico avvenga fra paesi alleati che collaborano quotidianamente in tutti i campi dall’intelligence, alla lotta al riciclaggio, alla lotta contro la droga. Figurano cosi’ nella ISS europea anche la lotta al Cybercrimine, le misure a tutela della sicurezza dei voli e dei cargo, all’utilizzo dei dati personali finanziari e dei passeggeri aerei, obbiettivi ripresi in particolare nella recente Comunicazione (3) presentata dalla Commissione per la sua attuazione

Il fatto é che se per gli USA gli obbiettivi corrispondono a quanto richiesto dal Congresso che per alcuni é anche più esigente della stessa Amministrazione tanto sotto la gestione Bush che sotto quella attuale di Obama (per esempio in materia di controllo delle frontiere con la creazione di un sistema entry-exit e limiti alla liberalizzazione dei visti), altrettanto non si puo’ dire per l’Unione europea dove la posizione del Parlamento europeo che dovrebbe in assicurare la trasposizione legislativa di alcuni di questi obbiettivi, é molto più prudente di quella del Congresso.

E’ ormai più che nota la resistenza opposta dall’assemblea di Strasburgo alla raccolta indiscriminata di dati personali e alla conservazione sistematica per diversi anni dei dati di milioni di passeggeri aerei (PNR) anche quando questi non corrispondano a persone ricercate e sospette e che dopo il controllo non presentano un pericolo attuale per la sicurezza dei voli.

Ed é proprio per rispondere alle resistenze del Parlamento europeo che il Consiglio UE ha adottato il 3 dicembre scorso un mandato negoziale (4) per la Commissione che dovrebbe permettere di rivedere in modo più restrittivo le attuali norme dell’accordo UE-USA in corso di applicazione seppure in via provvisoria dal 2007.

E’ inutile dire che non ci si puo’ ovviamente attendere dall’attuale amministrazione USA un grande entusiasmo per una operazione che verrebbe interpretata dalla nuova maggiornaza repubblicana alla Camera come un’abbassamento della guardia ma é anche evidente che l’accordo attuale rischia in ogni momento di essere respinto dal Parlamento europeo e questo aprirebbe un vuoto pericoloso anche per le stesse compagnie aeree (5) .

Ci si puo’ invece aspettare una maggiore disponibilità del PE per le inziative contro la Cybercriminalità priorità da tempo dell’amministrazione USA ripresa dal Presidente Obama in occasione dell’ultimo Summit EU-USA del 20 novembre (6) che ha promosso un Gruppo di lavoro UE-USA in materia di Cyber-sicurezza e Cyber-Criminalità che entro un anno dovrà presentare un rapporto su iniziative come quelle discusse al recente Summit EU-US-NATO del 24 novembre quali
– la creazione con l’aiuto dell’Agenzia Europea responsabile per la sicurezza delle reti (ENISA) di Computer Emergency Response Team (CERTs) in ogni paese europeo sulla falsariga dei corrispondenti centri americani (7)
– la messa in opera di una rete di emergenza
– la creazione a livello dell’Unione di una sorta di cabina di regia come indicato dalla Commissione nella proposta di strategia di sicurezza interna.

Queste misure dovrebbero essere completate da misure legislative come quella già all’esame del Parlamento europeo in materia di attacchi ai sistemi di informazione (8) che si ispirerà probabilmente alla Convenzione sul Cybercrime del Consiglio d’Europa ratificata dagli stessi Stati Uniti (9)

Sut tutte queste iniziative e sull’ultimo incontro ministeriale aleggia pero’ il problema irrisolto della differenza di standards sulle due sponde dell’Atlantico in materia di protezione dei dati quando siano in gioco le esigenze della sicurezza pubblica. Mentre negli Stati Uniti la protezione della privacy e dei dati personali non é considerato un diritto fondamentale (ma tutt’al più un « penumbral right » ancillare rispetto alla tutela della libertà di espressione prevista dal primo emendamento e alla tutela del domicilio prevista dal quarto emendamento) questi sono diritti fondamentali riconosciuti tanto dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo che in termini ancora più espliciti dagli articoli 7 e 8 dalla Carta dei diritti fondamentali.

Il Parlamento europeo ha chiesto soprattutto a partire dall’11 settembre 2001 un accordo transatlantico vincolante in questa materia e questo potrebbe finalmente avvenire sulla base di un mandato negoziale (10) che il Consiglio ha conferito alla Commissione il 3 Dicembre scorso e che la Vice presidente Reding ha già presentato al Parlamento europeo.

In linea di principio le autorità USA non dovrebbero essere contrarie visto che il mandato riprende anche le raccomandazioni formulate da un gruppo di lavoro comune che ha elaborato nel corso degli anni una serie di principi comuni (11) ma cio’ che le autorità americane temono é che il nuovo accordo renda più difficili i trasferimento dei dati che già avvengono nel quadro dell’accordo UE-USA in materia di cooperazione giudiziaria penale, degli accordi con Europol e Eurojust, gli stessi accordi sui dati dei passeggeri (PNR) e finanziari (TFTP) e, soprattutto i numerosi accordi bilaterali negoziati nel corso dei decenni fra gli USA e gli stati membri UE in materia di sicurezza e lotta al crimine (12) .
Va infatti ricordato che quando l’Unione europea conclude un accordo internazionale con un paese terzo in materie di propria competenza gli stati membri sono tenuti ad adeguare gli accordi già esistenti e perdono la possibilità di regolare in modo diverso temi divenuti di competenza esclusiva dell’Unione

I prossimi mesi si annunciano impegnativi e sarà interessante seguire non solo i negoziati ma anche il tenore del dialogo che potrebbe stabilirsi tra Congresso e Parlamento europeo e se questi saranno in grado di condividere maggiormente la percezione della minaccia e quindi della necessità di una risposta comune. Se questo dovesse avvenire si potrebbe spiananre la strada di uno spazio « Schengen » transatlantico che é già stato annunciato dalla dichiarazione ministeriale comune del 2009 (13) e dallo stesso Programma di Stoccolma sullo spazio europeo di libertà sicurezza e giustizia.

EDC

NOTE
1.Vedi : http://register.consilium.europa.eu/pdf/it/10/st05/st05842-re02.it10.pdf
2.Vedi : http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/qhsr_report.pdf
3. Vedi : http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/malmstrom/archive/internal_security_strategy_in_action_en.pdf
4. Vedi : http://www.statewatch.org/news/2010/oct/eu-council-pnr-mandates-13986-10.pdf
5.Vedi : Lo stesso vale per le misure considerate troppo invasive della Privacy come l’installazione sistematica dei Body Scanners (1300 previsti a breve negli scali USA e poche decine negli aeroporti europei).Resta da vedere come l’Unione europea applicherà la nuova strategia internazionale in materia di Sicurezza aerea adottata dalla 37a assemblea dell’ICAO l’8 ottobre di quest’anno (Comprehensive Aviation Security Strategy (ICASS). Vedi http://www.tsa.gov/assets/pdf/120210_dhs_international_aviation_security_senate_commerce.pdf
6. Vedi il Joint EU-US Statement del Novembre 20 : http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/117897.pdf
7. Vedi http://www.cert.org/certcc.html e http://www.eweekeurope.co.uk/news/nato-eu-and-us-plan-action-against-cyber-crime-14183
8. Vedi : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/463
9. Vedi : http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/html/185.htm
10. Vedi : http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1661&format=HTML&aged=0&language=IT&guiLanguage=en
11. Vedi : http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st15/st15851.en09.pdf
12. Vedi il caso dei « Prum-Like » agreements con i quali gli Stati membri dell’UE si impegnano a trasmettere agli USA informazioni anche sensibili come quelle sui codici DNA in cambio di un alleggerimento delle condizioni per l’ottenimento dei visti per i propri cittadini.
13. Vedi : http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.21271!menu/standard/file/EU-US%20Joint%20Statement%2028%20October%202009.pdf

Accesso ai conti bancari da parte delle autorità USA: problemi e…prospettive

Il 4 febbraio scorso ha suscitato un certo scalpore il voto della Commissione Libertà pubbliche del Parlamento europeo che ha deciso di raccomandare alla plenaria di non concludere l’accordo transitorio relativo all’accesso da parte del Dipartimento del Tesoro USA alle informazioni finanziarie trattate dal sistema SWIFT (già presentato in questo blog).

Quello che la stampa non ha messo in luce è che il voto negativo non è una chiusura di principio alla cooperazione transatlantica in questo ambito tanto è vero che al paragrafo 2 della Raccomandazione si invita la Commissione e il Consiglio a presentare delle proposte più in sintonia con la nuova situazione che scaturisce dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Da questo punto di vista l’accordo firmato dal Consiglio sembra al tempo stesso troppo timido e troppo avanzato.

L’accordo è troppo timido nel senso che anche se concluso a nome dell’Unione europea non prevede un vero valore aggiunto dell’Unione che venga o meno concluso la legislazione applicabile per ottenere i dati resterà quella dello Stato membro in cui i dati si trovano (l’Olanda) o che esercita il controllo su Swift (il Belgio) e l’autorità che verificherà l’adeguatezza della richiesta sarà quella belga o quella olandese.

Il quadro legale di riferimento transatlantico sarà in caso di onclusione dell’accordo europeo l’accordo UE-USA in materia di cooperazione giudiziaria in campo penale o in caso di non conclusione l’accordo bilaterale EU-Olanda o UE-Belgio.

Il fatto è, come osserva il relatore del Parlamento europeo, che il tipo di accesso ai dati bancari che il TFTP prevede non è assimilabile alle procedure ordinarie che si applicano in caso di cooperazione giudiziaria in campo penale.

Ed è sotto questo profilo che l’accordo rischia di essere troppo avanzato perché da per scontata un livello di chiarezza in materia di trattamento dei dati personali, di cooperazione di polizia e giudiziaria che non esiste neppure tra gli stati membri dell’Unione.

Basti pensare al fatto che l’Unione europea nonostante le richieste ripetute del Parlamento europeo non dispone ancora di un quadro legale sulla protezione dei dati in materia di sicurezza né di un quadro di cooperazione di polizia adeguato alle sfide legate alla sicurezza interna. Solo con Schengen si comincia a vedere questo tipo di solidarietà e pure questo non riguarda tutti gli Stati UE.

A questo punto è inevitabile richiamare il vecchio brocardo “nemo plus juris trnsferre potest quam ipse habet” , in altre parole l’Unione europea non puo’ trasferire più poteri di quanti abbia essa stessa.

Tutto quello che l’Unione europea poteva finora dare agli Stati Uniti in base alla legislazione vigente lo ha dato con l’accordo UE-USA di mutua assistenza in campo penale concluso a Washington il 28 ottobre scorso e cioè:

• La possibilità di accedere ai dati bancari europei purché su base nominativa (vedi art. 4 del Trattato di mutua assistenza) sulla base della legislazione europea in materia (3a direttiva sul riciclaggio dei capitali e regolamento sulle informazioni finanziarie)
• La possibilità di estradare persone verso gli Stati Uniti alle stesse condizioni applicate per l’applicazione del mandato di arresto europeo fra gli Stati membri
• La possibilità di costituire delle equipe di indagine comune (sulla base delle norme europee relative ad Eurojust e/o Europol e alla Convenzione di assistenza penale).

Detto questo alzare le ambizioni della cooperazione transatlantica resta tecnicamente possibile e gli accordi accordi internazionali possono diventare una fonte di diritto che si puo’ poi tradurre in misure legislative interne.

A quel punto pero’ occorrerà condurre contestualemente più operazioni politiche che finora non si é stati in grado di condurre.

La prima domanda a questo punto è: riuscirà la pressione americana a spingere gli stati membri a definire un quadro normativo che hanno sinora rifiutato ? E la seconda, ancora più incisiva, è : quanto chiedono le autorità USA é compatibile con il nuovo quadro legale dopo Lisbona e l’entrata in vigore della Carta dei diritti ? La terza è : quale autorità europea puo’ assumere la responsabilità in nome e per conto degli Stati membri ? Si possono per esempio estendere i poteri di Eurojust cosi’ che possa sostitutirsi alle autorità olandese e belga assicurando al tempo stesso la cooperazione leale fra stati UE ?

Ma le sfide non sono solo da questa parte dell’Atlantico.

Altre domande altrettanto impegnative si presenteranno al negoziatore americano.
Se l’autorità che dovrà concludere l’accordo resterà l’amministrazione questo non potrà che essere un “executive” agreement che per definizione non possono modificare la situazione di diritto dei cittadini siano essi americani o europei.

Ma un’executive agreement difficilmente potrebbe assicurare le garanzie che potrebbero essere richieste dalla Carta e evitare ricorsi di fronte alle Corti europee e nazionali (basti pensare a Karlsrue…). Occorrerebbe come nel caso dell’accordo sulla cooperazione giudiziaria in campo penale passare davanti al Congresso e ottenere i due terzi di voto del Senato…

Ancora una volta, come spesso nell’evoluzione europea occorrerà coraggio, fantasia e rispetto reciproco e forse chissà si potrà costruire quell’area transatlantica di libertà sicurezza e giustizia cui hanno appena fatto riferimento il programma di Stoccolma e la dichiarazione interministeriale del 28 ottobre scorso…

EDC

Avviata la creazione del Comitato per il parziale rinnovo di giudici e avvocati generali della Corte di Giustizia

Fra le disposizioni meno conosciute del Trattato di Lisbona vi è il nuovo articolo 255 del TFUE (*) che prevede la creazione di un comitato con l’incarico di fornire un parere al Consiglio sull’adeguatezza dei candidati all’esercizio delle funzioni di giudice e di avvocato generale della Corte di giustizia e del Tribunale. Il comitato è composto da sette personalità scelte tra ex membri della Corte di giustizia e del Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza.

Particolare degno di nota uno degli esperti è proposto dal Parlamento europeo che interviene quindi seppure in modo mediato e indiretto alla formazione della volontà del Consiglio (siamo ovviamente lontani ancora le mille miglia da quello esercitato da molti parlamenti nazionali, ma si sa, le grandi marce sono fatte di piccoli passi..).

La procedura di costituzione del Comitato è stata ora avviata su raccomandazione del Presidente della Corte all’approssimarsi del rinnovo il 31 agosto prossimo di quattordici giudici del Tribunale di Prima istanza e della Corte stessa.

Il Consiglio, sempre su raccomandazione della Corte, si appresta ora a definire il regolamento sul funzionamento del Comitato, che tratterrà delle modalità di audizione (a porte chiuse) dei futuri candidati giudici/avvocati generali, la possibilità di richiedere informazioni complementari ai Governi degli Stati proponenti e, soprattutto l’adozione di un parere motivato

Allo stato i membri proposti dal Presidente della Corte di giustizia per un periodo di 4 anni sono:

– sig. Jean-Marc SAUVÉ, presidente (attualmente vicepresidente del Consiglio di Stato francese)
– sig. Peter JANN, membro (già giudice presso la Corte di giustizia delle Comunità europee )
– Lord MANCE, membro (membro della Corte suprema del Regno Unito)
– sig. Torben MELCHIOR, membro (Presidente della Corte suprema di Danimarca).
– sig. Péter PACZOLAY, membro (Presidente della Corte costituzionale d’Ungheria)
– sig.ra Ana PALACIO VALLELERSUNDI, membro proposto dal Parlamento europeo (già Parlamentare europea, ministro degli esteri e ora avvocato a Madrid)
– sig.ra Virpi TIILI, membro (già giudice presso il Tribunale di primo grado)

EDC

(*) Articolo 253(ex articolo 223 del TCE)
I giudici e gli avvocati generali della Corte di giustizia, scelti tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza, sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli Stati membri, previa consultazione del comitato di cui all’articolo 255.
Ogni tre anni si procede a un rinnovo parziale dei giudici e degli avvocati generali, alle condizioni previste dallo statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
I giudici designano tra loro, per tre anni, il presidente della Corte di giustizia. Il suo mandato è rinnovabile.
I giudici e gli avvocati generali uscenti possono essere nuovamente nominati.
La Corte di giustizia nomina il proprio cancelliere, di cui fissa lo statuto.
La Corte di giustizia stabilisce il proprio regolamento di procedura. Tale regolamento è sottoposto all’approvazione del Consiglio.

Articolo 254 (ex articolo 224 del TCE)
Il numero dei giudici del Tribunale è stabilito dallo statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea. Lo statuto può prevedere che il Tribunale sia assistito da avvocati generali.
I membri del Tribunale sono scelti tra persone che offrano tutte le garanzie di indipendenza e possiedano la capacità per l’esercizio di alte funzioni giurisdizionali. Essi sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli Stati membri, previa consultazione del comitato di cui all’articolo 255. Ogni tre anni si procede a un rinnovo parziale. I membri uscenti possono essere nuovamente nominati.
I giudici designano tra loro, per tre anni, il presidente del Tribunale. Il suo mandato è rinnovabile.
Il Tribunale nomina il proprio cancelliere, di cui fissa lo statuto.
Il Tribunale stabilisce il proprio regolamento di procedura di concerto con la Corte di giustizia. Tale regolamento è sottoposto all’approvazione del Consiglio.
Salvo quanto diversamente disposto dallo statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, le disposizioni dei trattati relative alla Corte di giustizia sono applicabili al Tribunale.

Articolo 255
È istituito un comitato con l’incarico di fornire un parere sull’adeguatezza dei candidati all’esercizio delle funzioni di giudice e di avvocato generale della Corte di giustizia e del Tribunale, prima che i governi degli Stati membri procedano alle nomine in conformità degli articoli 253 e 224.
Il comitato è composto da sette personalità scelte tra ex membri della Corte di giustizia e del Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo. Il Consiglio adotta una decisione che stabilisce le regole di funzionamento di detto comitato e una decisione che ne designa i membri. Esso delibera su iniziativa del presidente della Corte di giustizia.

Riprende il suo accidentato cammino la Direttiva anti-discriminazioni

La Commissione Libertà Pubbliche del Parlamento europeo ha ripreso il 4 Febbraio scorso con la nomina a relatore del deputato Raúl Romeva I Rueda (ES del gruppo Verde) i lavori sul progetto di Direttiva che dispone il principio di parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale . Il testo aveva già fatto l’oggetto di un voto del Parlamento nella scorsa legislatura su relazione della deputata Kathalijne Buitenweg.

Nel frattempo non é cambiata solo la legislatura, é anche entrato in vigore il Trattato di Lisbona che ha rafforzato il ruolo dell’Unione in materia di lotta alle discriminazioni. Basterà ricordare:
– l’Art. 2 TUE “..L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”
– l’ Art. 3 (3) 2al. TUE “L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore.”
Articolo 9 TUE :“L’Unione rispetta, in tutte le sue attività, il principio dell’uguaglianza dei cittadini, che beneficiano di uguale attenzione da parte delle sue istituzioni, organi e organismi. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce.”
– l’Art. 10 TFUE “Nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione mira a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale.” (*)

La disposizione chiave é pero’ l’ articolo 19 del TFUE che ha sostituito l’art. 13 (**) del “vecchio” Trattato CE che permette al Consiglio, una volta ottenuto l’accordo del Parlamento, di “…prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale.” Si tratta di una procedura legislativa “speciale” per la quale é richiesta l’unanimità degli Stati membri e che in linea di principio non permetterebbe al Parlamento di modificare il testo che il Consiglio intende adottare.

Le difficoltà per il Parlamento europeo non derivano pero’ dalla procedura in quanto già in altre occasioni ha ottenuto lo stesso risultato di emendamenti formali attraverso l’adozione di “raccomandazioni” con le quali condizionare il proprio accordo formale all’adozione del testo da parte del Consiglio. Il fatto é che questa dinamica puo’ attivarsi solo se il Consiglio (in questo caso all’unanimità) intende adottare un testo.
Ora, il meno che si possa dire é che sui temi della lotta alle discriminazioni l’attitudine degli Stati Membri é tutto meno che entusiasta.

Verso un regime europeo per le operazioni di salvataggio in mare?

Come evitare il ripetersi dei conflitti di competenza fra Stati membri in occasione della sorveglianza delle frontiere marittime nel sud del Mediterraneo e chi deve intervenire quando sia necessario soccorrere imbarcazioni in difficoltà o quando sia necessario respingere alla frontiera degli immigranti illegali ?

Queste domande sono state sollevate più volte dalla stampa e dall’opinione pubblica più attenta negli ultimi anni a partire dal caso della nave Cap Anamur e le polemiche hanno toccato anche l’Unione europea visto che il controllo delle frontiere esterne dello spazio Schengen é ormai regolato dal Codice Ue delle frontiere Schengen entrato in vigore il 13 ottobre 2006 (REGOLAMENTO (CE) N. 562/2006 PE e Consiglio)

Il fatto é che tale Codice Schengen non contiene una disciplina esaustiva sui controlli delle frontiere marittime anche se prevede in particolare agli articoli 12 e 13 rispettivamente le modalità di sorveglianza delle frontiere e le situazioni che possono comportare il respingimento da parte delle guardie di frontiera (*). Non vengono in particolare regolate le situazioni relative all’assistenza e al soccorso in mare per le quali gli Stati membri si rifanno alle Convenzioni internazionali (e relativi protocolli) quali la Convenzione di Montego Bay del 10 dicembre 1982 (Unclos) che impone ai comandanti delle navi l’obbligo di assistenza o l’art. 10 della Convenzione del 1989 sul soccorso in mare, o ancora la Convenzione Internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 – Convenzione Solas – o, soprattutto, la Convenzione on Marittime Search and Rescue Sar del 1979.

I problemi nascono dal fatto che nell’applicare queste Convenzioni gli Stati membri seguono prassi tanto differenti da spingere la Commissione a rilevare dopo uno studio condotto a partire dal 2007 che “… L’obbligo di rispettare i diritti fondamentali nell’attuazione del codice Schengen esiste, ma per le operazioni di sorveglianza non è esplicito. Quanto al principio di diritto internazionale del non respingimento, gli Stati membri lo interpretano in modo divergente, alcuni addirittura negandone l’applicabilità nelle acque internazionali..(…) Un’altra divergenza tra gli Stati membri riguarda l’identificazione della situazione che impone l’assistenza: per alcuni Stati membri la nave deve essere sul punto di affondare, per altri è sufficiente che la nave non sia idonea alla navigazione; per alcuni Stati membri è necessario che le persone a bordo chiedano assistenza, per altri no.”
E’ il caso di ricordare che secondo la Convenzione Sar le zone di ricerca e salvataggio sono ripartite d’intesa con gli altri Stati interessati e non corrispondono necessariamente con le frontiere marittime esistenti. cosi’ come che la Convenzione Sar impone un preciso obbligo di soccorso e assistenza delle persone in mare “regardlerss of the nationality or status of such a person or the circumstances in which that person is found”, senza distinguere a seconda della nazionalità o dello stato giuridico, stabilendo altresì, oltre l’obbligo della prima assistenza anche il dovere di sbarcare i naufraghi in un “luogo sicuro”. Secondo la Commissione “.. Determinare il luogo in cui dovrebbero essere condotte le persone soccorse è cosa difficile ritenuta il punto debole del regime SAR. Le modifiche del 2004 fanno obbligo a tutti gli Stati di cooperare per risolvere le situazioni SAR; con la loro cooperazione, lo Stato competente per la regione SAR deve decidere dove trasferire le persone soccorse….L’aspetto controverso era il luogo in cui le persone soccorse devono essere sbarcate nel caso in cui lo Stato competente per la regione SAR venga meno ai suoi obblighi al riguardo. Alcuni Stati membri sono riluttanti a partecipare alle operazioni perché temono di essere poi costretti a trasferire le persone soccorse nei loro territori.”

A fronte di queste difficoltà che si possono tradurre in gravi emergenze per le persone coinvolte nelle operazioni di salvataggio la Commissione ha quindi proposto nel novembre scorso di integrare il Codice Shengen con le principali norme internazionali applicabili in materia di ricerca, salvataggio in mare e sbarco in porti sicuri cosi’ da assicurare una uniformità di trattamento a livello europeo e regole d’ingaggio chiare in particolare quando le operazioni di sorveglianza siano condotte sotto il coordinamento dell’Agenzia Frontex.

La proposta non ha ottenuto in un primo tempo il sostegno degli esperti degli Stati membri ma potrebbe passare ora con l’astensione dell’Italia e di Malta.

In caso di accettazione da parte del Consiglio sarebbe il Parlamento europeo a dovere intervenire e in tale caso l’assemblea potrebbe sollevare da qui al 7 aprile prossimo delle riserve quanto alla procedura seguita o alla forma scelta dalla Commissione per integrare queste disposizioni nel Codice Schengen.

Per adottare infatti più rapidamente queste norme la Commissione ha previsto che esse siano da considerare come semplici disposizioni applicative e non siano misure di portata essenziale per il Codice (il che, visti i contenuti di alcune di queste sembra un interpretazione piuttosto ardita.. Fra poche settimane si saprà quale sarà l’esito finale di questa comunque meritevole iniziativa della Commissione UE.
EDC.

(*) dal CODICE SCHENGEN
Articolo 12 Sorveglianza di frontiera
1. La sorveglianza si prefigge principalmente di impedire l’attraversamento non autorizzato della frontiera, di lottare contro la criminalità transfrontaliera e di adottare misure contro le persone entrate illegalmente.
2. Le guardie di frontiera si servono di unità fisse o mobili per effettuare la sorveglianza di frontiera.Tale sorveglianza viene effettuata in modo da impedire alle persone di eludere le verifiche ai valichi di frontiera o da dissuaderle dal farlo.
3. La sorveglianza tra i valichi di frontiera è effettuata da guardie di frontiera in numero e con metodi adatti ai rischi e alle minacce esistenti o previsti. Essa comporta cambiamenti frequenti ed improvvisi dei periodi di sorveglianza, in modo che chi attraversa senza autorizzazione la frontiera corra il rischio costante di essere individuato.
4. La sorveglianza è effettuata da unità fisse o mobili che svolgono i loro compiti pattugliando o appostandosi in luoghi riconosciuti come sensibili o supposti tali allo scopo di fermare le persone che attraversano illegalmente la frontiera. La sorveglianza può essere effettuata facendo ricorso anche a mezzi tecnici, compresi dispositivi elettronici.
«5. Possono essere adottate misure di sorveglianza supplementari. Tali misure, intese a modificare elementi non essenziali del presente regolamento, completandolo, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 33, paragrafo 2.» (Paragrafo cosi’ modificato dal Regolamento (CE) N. 296/2008 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO dell’11 marzo 2008)em>

Articolo 13 Respingimento
1. Sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste dall’articolo 5, paragrafo 1, e non rientrino nelle categorie di persone di cui all’articolo 5, paragrafo 4. Ciò non pregiudica l’applicazione di disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e alla protezione internazionale o al rilascio di visti per soggiorno di lunga durata.
2. Il respingimento può essere disposto solo con un provvedimento motivato che ne indichi le ragioni precise. Il provvedimento è adottato da un’autorità competente secondo la legislazione nazionale ed è d’applicazione immediata. Il provvedimento motivato indicante le ragioni precise del respingimento è notificato a mezzo del modello uniforme di cui all’allegato V, parte B, compilato dall’autorità che, secondo la legislazione nazionale, è competente a disporre il respingimento. Il modello uniforme compilato è consegnato al cittadino di paese terzo interessato, il quale accusa ricevuta del provvedimento a mezzo del medesimo modello uniforme.
3. Le persone respinte hanno il diritto di presentare ricorso. I ricorsi sono disciplinati conformemente alla legislazione nazionale. Al cittadino di paese terzo sono altresì consegnate indicazioni scritte riguardanti punti di contatto in grado di fornire informazioni su rappresentanti competenti ad agire per conto del cittadino di paese terzo a norma della legislazione nazionale.
L’avvio del procedimento di impugnazione non ha effetto sospensivo sul provvedimento di respingimento. Fatto salvo qualsiasi indennizzo concesso a norma della legislazione nazionale, il cittadino di paese terzo interessato ha diritto a che lo Stato membro che ha proceduto al respingimento rettifichi il timbro di ingresso annullato e tutti gli altri annullamenti o aggiunte effettuati, se in esito al ricorso il provvedimento di respingimento risulta infondato.
4. Le guardie di frontiera vigilano affinché un cittadino di paese terzo oggetto di un provvedimento di respingimento non entri nel territorio dello Stato membro interessato.
5. Gli Stati membri raccolgono statistiche sul numero di persone respinte, i motivi del respingimento, la cittadinanza delle persone respinte e il tipo di frontiera (terrestre, aerea, marittima) alla quale sono state respinte. Gli Stati membri trasmettono annualmente tali statistiche alla Commissione. La Commissione pubblica ogni due anni una compilazione delle statistiche fornite dagli Stati membri.
6. Le modalità del respingimento figurano nell’allegato V, parte A.”

Dodici paesi europei propongono un “Ordine di protezione europeo” per le donne vittime di violenze

La Commissione delle libertà pubbliche del Parlamento europeo esaminerà questa settimana una interessante proposta di direttiva presentata in applicazione del Programma di Stoccolma e su impulso della nuova presidenza del Consiglio spagnola da dodici paesi dell’Unione (Belgio, Bulgaria, Estonia, Francia, Italia Ungheria, Polonia, Portogallo, Romania, Finlandia e Svezia) nel quadro delle misure di cooperazione giudiziaria in campo penale. Si tratta della proposta di un’“Ordine di protezione europeo” a tutela in particolare delle donne vittime di violenza nel proprio paese, affiché possano godere di una misura legale di protezione anche quando si trasferiscano in un altro paese membro dell’UE.

Come previsto dal Trattato la proposta é corredata di una motivazione intesa a giustificare il rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà e dalle risposte degli Stati membri a un questionario dal quale emerge la situazione legale attualmente in vigore negli Stati interessati.

Secondo la proposta di direttiva lo Stato membro in cui la persona si trasferisce deve riconoscere “senza indugio” come “ordine di protezione europeo” la misura di protezione che nello stato d’origine imponga “…alla persona che determina il pericolo uno o più dei seguenti obblighi o divieti:
a) divieto di frequentare determinate località, determinati luoghi o zone definite in cui la persona protetta risiede o che essa frequenta;
b) obbligo di rimanere in un luogo determinato, eventualmente in ore stabilite;
c) restrizioni del diritto di lasciare il territorio dello Stato di emissione;
d) obbligo di evitare contatti con la persona protetta; oppure
e) divieto di avvicinarsi alla persona protetta entro un perimetro definito.”
Il provvedimento di protezione ovviamente non deve pregiudicare “.. l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali sanciti dall’articolo 6 del TUE” (art 3) ed é emesso da un’autorità giudiziaria o da altre autorità eventualmente competenti in base alla legislazione nazionale dello Stato di emissione o dello stato richiesto.

Secondo l’art. 6 della proposta l’ordine di protezione europeo, tradotto nella lingua dello Stato di esecuzione, deve contenere tutti gli elementi necessari a individuare la persona protetta, una sintesi dei fatti e delle circostanze che hanno portato all’imposizione della misura di protezione nello Stato di emissione (se del caso, indicazione esplicita che una sentenza ai sensi dell’articolo 2 della decisione quadro 2008/947/GAI o una decisione sulle misure cautelari ai sensi dell’articolo 4 della decisione quadro 2009/829/GAI) nonché gli obblighi o divieti imposti alla persona che determina il pericolo, e l’indicazione esplicita che la loro violazione costituisce reato in base alla legge dello Stato di emissione o può altrimenti essere punita con una pena privativa della libertà.

La proposta di Direttiva riconosce all’autorità del paese di esecuzione la facoltà di rifiutare di riconoscere un ordine di protezione europeo nelle seguenti circostanze:
a) l’ordine di protezione europeo è incompleto o non è stato completato entro il termine stabilito dall’autorità competente dello Stato di esecuzione;
b) le condizioni di cui all’articolo 2, paragrafo 2, non sono state soddisfatte;
c) la protezione deriva dall’esecuzione di una sanzione o misura coperta da amnistia in conformità della legislazione dello Stato di esecuzione e si riferisce ad un atto che rientra nella sua competenza in conformità di detta legislazione;
d) la legislazione dello Stato di esecuzione prevede l’immunità per la persona che determina il pericolo, rendendo così impossibile l’adozione di misure di protezione.

Per quanto riguarda il calendario possibile di esmae della proposta questa figura tra le priorità della Presidenza Spagnola che cercherà di ottenere il sostegno del Parlamento europeo in vista di una rapida adozione (come in altri casi) in occasione della prima lettura.

In tale caso sarà sufficente ottenere la maggioranza qualificata in Consiglio e la maggioranza semplice dei votanti in Parlamento. Anche i Parlamenti nazionali potranno intervenire per segnalare la loro eventuale opposizione nel caso ritenessero che la proposta non rispetti i criteri di sussidiarietà.

Infine last but not least anche la Commissione potrà dire la sua nel corso del procedimento legislativo ma non potrà pero’ legare il Consiglio alla propria posizione come quando presenta lei stessa la proposta legislativa (in tali situazioni il Consiglio puo’ allontanarsi dalla proposta della Commissione soltanto all’unanimità e cio’ a tutela del diritto di inziativa di una istituzione che viene descritta come la “guardiana dei trattati”).
EDC

Con l’approvazione del Protocollo 14 aperta la via all’adesione UE alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo

Con un voto a grande maggioranza (392 voti a favore e 56 contrari) della DUMA la Russia ha ormai deciso venerdi 15 gennaio di ratificare, buon ultimo fra i 47 paesi membri del Consiglio d’Europa, il Protocollo 14 alla Convenzione europea sui diritti dell’Uomo.
A spingere la Russia che si era già opposta nel 2006 alla conclusione di questo protocollo diverse ragioni non ultime quella di avere ottenuto la presenza di un giudice russo nei comitati chiamati a giudicare su ricorsi che la coinvolgano (oltre 30.000 sui 120.000 pendenti), e il fatto che ormai gli altri 46 paesi avevano deciso nel maggio scorso con il cosiddetto Protocollo 14bis di procedere alla riforma anche senza di lei.

Le riforme previste dal Protocollo 14 si erano ormai rese indispensabile per semplificare e accellerare i lavori della Corte Europea dei diritti dell’Uomo che ha visto aumentare in modo esponenziale negli ultimi anni il proprio volume di lavoro (dai 404 casi del 1981 si é passati ai… 34.546 del 2002 !).
Il Protocollo 14 si aggiunge a una prima importante riforma dei meccanismi di controllo della Corte entrata in vigore nel 1998 e che già aveva rafforzato il carattere giudiziario del sistema, rendendolo completamente obbligatorio e abolendo il ruolo prima decisorio del Comitato dei Ministri. Tale prima riforma si era pero’ rivelata inadeguata tanto che già nel 2000 si erano avvviati i lavori per un ulteriore semplificazione e accellerazione delle procedure vista la crescita esponenziale dei ricorsi legata all’adesione di nuovi stati membri (che nel 2004 già contavano complessivamente 800 milioni di cittadini) e, soprattutto alla accresciuta sensibilità dei cittadini dei paesi europei per la tutela dei diritti fondamentali.
Si puo’ infatti dire che la Corte dei diritti dell’Uomo sia vittima del proprio successo poiché viene vista come l’ultima spiaggia soprattutto da quanti considerano inadeguato o ingiusto il sistema giudiziario del proprio paese (si pensi al caso della Russia implicata in 30.000 casi sui 120.000 pendenti) e cio’ anche quando non ricorrano le condizioni per il ricorso stesso (oltre il 90% dei ricorsi si rivela alla fine inammissibile).
In questo contesto tuttavia il volume di lavoro della Corte diviene quasi ingestibile e la durata dei procedimenti sale a diversi anni cosi’ da far perdere credibilità alla Corte stessa quando questa sia chiamata a giudicare sulla ….ragionevole durata dei processi degli Stati aderenti alla Convenzione.

Ora, invece, come spiega la relazione al protocollo, la dichiarazione di inammissibilità sarà più rapida, verranno semplificate le procedure relative a casi già trattati e verrà accresciuta la discrezionalità dei giudici in ordine ai ricorsi di minore importanza. I collegi giudicanti di tre giudici potranno decidere non solo dell’ammissibilità ma anche del merito quando il caso trattato sia stato oggetto di una consolidata giurisprudenza.

Politicamente significativo é il fatto che il protocollo consente ormai al Comitato dei ministri con una maggioranza dei due terzi di attaccare in giudizio uno Stato che non si adegui alle decisioni della Corte e divenga quindi la fonte di ulteriori ricorsi.

Infine, ma non in ordine di importanza, l’art. 17 del Protocollo emenda l’art. 59 della Convenzione per permettere l’adesione alla Convenzione dell’Unione Europea.

Si tratta di un forte segnale politico ed istituzionale anche se é chiaro che (come spiega la relazione al protocollo) che questa disposizione non é sufficente ad adattare il sistema della Convenzione per tenere conto delle peculiarità dell’Unione europea anche perché quest’ultima al tempo della Conclusione del protocollo (2004) non era giuridicamente in grado di negoziare l’adesione.

Con l’entrata in vigore il primo dicembre scorso del Trattato di Lisbona e del nuovo art. 6(2) del Trattato UE e del Protocollo 8 ai nuovi Trattati (versione consolidata) queste difficoltà non esistono più e l’adesione é ormai non solo possibile ma obbligatoria e avverrà integrando anche il Protocollo 14 e gli altri Protocolli già ratificati da tutti gli Stati Membri UE (1 e 6). Da discutere la sorte che sarà riservata ai protocolli non ratificati da tutti gli stati membri ma che trattano questioni rientranti nella competenza dell’UE (Protocolli 4, 7, 12 e 13).

Si apre dunque ormai una nuova fase nella costruzione di un’Europa dei diritti e nonostante il processo si annunci complesso (occorrerà l’unanimità e la ratifica di tutti gli Stati membri UE) é almeno di buon auspicio la determinazione mostrata dalla nuova Presidenza Spagnola del Consiglio UE che vuole pervenire entro i prossimi due mesi a definire il mandato per l’inizio dei negoziati formali.

Anche in questo caso il Parlamento europeo non mancherà di far sentire la sua voce visto che la conclusione potrà avvenire solo con il suo consenso.
EDC

All’esame del Parlamento europeo l’accordo provvisorio UE-USA sull’accesso ai dati interbancari (SWIFT)

Nel corso delle prossime settimane il Parlamento europeo dovrebbe ricevere per ratifica diversi accordi internazionali in materia di cooperazione giudiziaria e di polizia che erano stati negoziati o firmati, ma non conclusi, dal Consiglio dell’Unione prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Fra questi meritano particolare attenzione due accordi con gli Stati Uniti che riguardano l’accesso ai dati personali ai fini della lotta contro il terrorismo.

Il primo riguarda i dati personali trattati dalle compagnie aeree in occasione della conclusione di un contratto di trasporto con destinazione o transito negli Stati Uniti (Accordo UE-USA sull’accesso al Passanger Name Record- PNR).

Il secondo appena pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale riguarda l’accesso ai dati personali e finanziari contenuti nei messaggi interbancari gestiti in particolare dalla società SWIFT che copre la quasi totalità delle comunicazioni di questo tipo a livello mondiale.
Questo accesso é previsto dal Terrorist Finance Tracking Program (TFTP) in base al quale il Dipartimento del Tesoro USA puo’ richiedere con un mandato (“subpoena”) amministrativo a chiunque l’accesso alle informazioni personali e finanziarie che ritenga utili per la prevenzione e la lotta contro il terrorismo.

Va notato che l’accesso ai servizi di messaggeria interbancaria presenta il grande vantaggio di ottenere l’informazione in modo molto più rapido e diretto di quanto avverrebbe se si dovesse seguire la procedura ordinaria di accesso alle informazioni finanziarie nel quadro dei programmi di prevenzione del finanziamento del terrorismo oggi applicati a livello mondiale secondo i quali spetta alle banche segnalare le transazioni sospette alla Financial Intelligence Unit (FIU) nazionale e poi a quest’ultima di comunicarle alle altre FIU di paesi coinvolti in inchieste contro il terrorismo (1).

Nel caso del TFTP invece l’accesso é diretto e si possono evitare i ritardi, le incomprensioni o lo stesso rischio di scarsa collaborazione da parte di Banche in diverse regioni del globo. Anche se le informazioni intercettabili sono limitate (quali le generalità dei clienti e le somme trasferite) esse sono pero’ essenziali quando vengano incrociate con informazioni ottenute per altra via nel quadro di inchieste giudiziarie, di polizia o, soprattutto di intelligence.

Si tratta evidentemente di un strumento straordinario anche per gli standards USA e che si fonda su poteri eccezionali e temporanei riconosciuti al Presidente degli Stati Uniti dall’Emergency Economic Powers Act (50 USC, sections 1701-1706) e questi se ne é avvalso immediatamente dopo gli attentati dell’11 settembre e da allora l’autorizzazione congressuale é rinnovata ogni anno (2).

Il programma TFTP , coperto dal segreto in una prima fase é divenuto di dominio pubblico a partire dal 2006 a seguito della pubblicazione di articoli nella stampa USA (3) e, soprattutto, di dichiarazioni della Società SWIFT che aveva nel frattemp ottenuto dal Dipartimento del Tesoro USA l’applicazioni di condizioni più restrittive di accesso ai dati (e cio’ anche se in via eccezionale il Programma TFTP non é coperto dall’US Privacy Act e dalle norme generali USA a tutela della privacy nelle transazioni finanziarie).

Il dibattito che ne é seguito nell’Unione europea ha dato luogo a audizioni e risoluzioni del Parlamento europeo (4), a un’inizio di indagine della Commissione CE, a un parere del Gruppo di lavoro delle autorità nazionali per la protezione dei dati, e, soprattutto, a un’inchiesta delle Autorità Belghe dalle quali dipende il controllo della società SWIFT.