Vale per l’Unione europea il principio “Extra Ecclesiam nulla salus” ? (*) … Il nuovo Trattato sull’Unione economica e fiscale ripercorre la via di Schengen e di Prum…

Solo nei prossimi giorni si capira’ quale potra’ essere la portata effettiva delle decisioni prese dal Consiglio europeo e dai Paesi della zona EURO l’8 e 9 dicembre scorso per costruire un nuovo quadro legale per la politica economica e fiscale nell’Unione europea.

Un messaggio e’ pero’ passato in modo forte e chiaro; la maggior parte degli Stati dell’Unione ha voluto impedire al Regno Unito di esercitare il proprio diritto di veto o di porre condizioni inaccettabili a quanti intendono creare un’Unione economica fiscale per uscire dalla crisi attuale e,soprattutto prevenirne di nuove.

Per impedire il veto inglese si sono dovute escludere procedure che avrebbero richiesto un voto unanime da parte del Consiglio dell’Unione come nel caso della “cooperazione rafforzata” ( art.20 TUE e 326 a 334 TFUE) anche se questa soluzione era stata prevista per i casi in cui “…gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri.”. (1)

Per la stessa ragione,(necessità di un voto unanime da parte degli Stati Membri), si e’ anche abbandonata l’idea della revisione con procedura semplificata (art.48 TUE) del Protocollo 12 del Trattato di Lisbona in materia di deficit eccessivi, come aveva proposto il Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy nella sua relazione provvisoria al Consiglio europeo e davanti alla Conferenza dei Presidenti dei gruppi politici del Parlamento europeo.

Si e’ cosi’ riproposta la via alternativa dell’accordo internazionale parallelo, ma esterno al sistema dell’Unione Europea come era gia’ avvenuto con l’accordo di Schengen (1985-1990) con il quale si erano soppressi i controlli alle frontiere interne, superando gia’ allora un altro blocco da part di inglesi e danesi e, soprattutto con il Trattato di Prum (2005) in materia di cooperazione di polizia (2).

Quest’ultimo accordo e’ un precedente interessante per il futuro accordo in materia economica annunciato dal Consiglio europeo, in quanto nato anch’esso da un accordo bilaterale tra Germania ed Austria ma che si era rapidamente esteso ad altri cinque paesi UE per poi essere integrato (non senza polemiche) nel quadro giuridico dell’Unione Europea con una Decisione del Consiglio del2008 su iniziativa della Germania e, soprattutto, grazie alla determinazione dell’allora ministro degli Interni (guarda caso oggi ministro dell’Economia) Wolfgang Schauble.

Ora, anche l’accordo di Prum trattava questioni che gli Stati partecipanti avrebbero dovuto trattare nell’ambito dell’Unione (oltetutto, nel 2005 quando l’accordo venne firmato era gia’ stato negoziato, anche se non ratificato, il trattato su una Costituzione europea). Ma anche in questo caso i due paesi promotori dell’accordo preferirono questa soluzione, da un lato per sfuggire ai vincoli dell’unanimita’ e dall’altro per poterne definire direttamente i contenuti anche a costo di mettere di fronte al fatto compiuto non solo i paesi che avrebbero aderito successivamente ma anche la stessa Unione Europea. Questa infatti, al momento della integrazione del sistema di Prum nel quadro “ordinario” ha dovuto di fatto accettare, come era del resto gia’ successo anni prima per l’integrazione di Schengen, formule istituzionali poco compatibili con il quadro ordinario delle competenze della Commissione, del Parlamento europeo e, soprattutto della Corte di Giustizia.

Sul piano strettamente giuridico e’ chiaro che tanto l’accordo di Schengen che quello di Prum che ancor piu’ quello cui fa riferimento l’ultimo Consiglio europeo costituiscono una deviazione evidente dalle procedure “canoniche” previste dai Trattati e come tale una possibile violazione del principio di cooperazione leale che dovrebbe caratterizzare le relazioni tra Stati membri e istituzioni europee come richesto dall’art. 4 del Trattato TUE secondo il quale “Gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione”.

Senonche’ per i promotori del futuro trattato è proprio il desiderio di realizzare gli obiettivi dell’Unione a giustificare questo percorso “eterodosso” una volta preso atto che sono precluse le vie “ordinarie”.

Per anticipare possibili critiche se del caso anche di fronte alla Corte di giustizia e’ piu che probabile che nel preambolo del futuro trattato vi sara’ una profusione di richiami ai valori dell’Unione europea ripetuti richiami alla legislazione europea vigente (cosi’ come l’accordo di Prum invocava la Carta dei diritti fondamentali e le norme europee in materia di protezione dei dati) e, soprattutto il Trattato verra’ presentato come una soluzione transitoria (cosi come l’accordo di Prum ne prevedeva l’integrazione nel quadro UE a tre anni dalla sua entrata in vigore).
Anche l’impossibilita’ per la Commissione e il PE di prendere parte se non in modo informale alla definizione del contenuto del trattato verra’ presentata come un male inevitabile, compensato dal fatto che il trattato dovra’ comunque essere dibattuto e ratificato da ogni parlamento nazionale.

Resta il fatto che una volta ratificato il Trattato incontrerà non pochi problemi di funzionamento proprio per l’inevitabile intreccio che verrà a determinarsi tra le sue norme e quelle dell’Unione. Non occorre un gran memoria per risalire al percorso di guerra che l’Unione europea ha dovuto percorrere tra Maastricht e Lisbona nei settori per i quali si trovavano a coesistere due diversi regimi giuridici come quello comunitario e quello intergovernativo (come in materia di lotta la terrorismo le cui basi giuridiche per l’intervento dell’Unione si appoggiavano su tre diversi “pilastri” dell’Unione oltre che sulle competenze esclusive nazionali..).

Tutto queste complessita’ sembravano ormai acqua passata dopo il faticoso sforzo di codificazione operato dal progetto di Trattato Costituzionale ripreso nella sostanza dal Trattato di Lisbona. Spiace ora dover registrare un rischioso divorzio, anche se probabilmente temporaneo, degli Stati membri dal quadro legale dell’Unione anche perché comunque non si tratterà come si vuol far credere di una scorciatoia per conseguire l’obiettivo ma di una diversione da quello che avrebbe potuto essere il percorso principale.

Di più, nonostante le promesse del Presidente Van Rompuy non si vede come il futuro Trattato possa prevedere un ruolo effettivo da parte delle istituzioni dell’Unione (salvo,forse, per la Corte di Giustizia per la quale si potrebbe invocare la facolta’ prevista dall’art.273 TFUE) in quanto cio’ implicherebbe inevitabilmente una decisione unanime da parte dei 27 il che riporterebbe tutti …al blocco di partenza.

E’ infine il caso di rilevare che al di la della diatriba franco inglese, il vincitore che si profila attualmente é certamente la Germania che solo poco più di una ventina di anni fa aveva potuto riunificarsi solo a prezzo dell’abbandono del marco ma che ora sta ricostruendo la propria egemonia proprio a partire dall’Euro.

Cosi lentamente ma inesorabilmente il modello renano si sta imponendo sul continente e cio’ sta avvenendo a prezzo di una evidente ulteriore auto-limitazione delle sovranita’ nazionali, della possibilita’ di perseguire politiche economiche alternative e della stessa autonomia dei Parlamenti nazionali sempre meno determinanti ora anche per le politiche fiscali e di bilancio. Soprattutto questo sta avvenendo sotto la pressione di una minaccia esterna che ha il solo merito di portare alla luce le contraddizioni che gli stati membri e le forze politiche a livello europeo non avevano osato affrontare fino in fondo nel decennio del dibattito costituzionale dalla dichiarazione di Laeken ad oggi.
Probabilmente si apre ora seppure sotto l’urgenza una nuova fase di progettazione strategica non solo per il Regno Unito ma anche per gli Stati che intendono approfondire la costruzione europea, le istituzioni, le forze politiche e gli stessi cittadini.

La nuova partita è comunque soltanto agli inizi e non é difficile prevedere altri colpi di scena gia’ nei prossimi mesi da qui al Consiglio europeo di marzo 2012

Emilio De Capitani

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(*) Questo titolo si ispira ad un’analogo titolo di Steve Peers “Salvation outside the church: judicial protection in the third pillar after the Pupino and Segi judgments”, CMLRev (2007) pp. 883-929
(1)
La soluzione della cooperazione rafforzata senza la necessita’ di una preventiva autorizzazione all’unanimita’ e’ oggi possbile solo per le misure in materia di cooperazione giudiziaria in campo penale (art.82 p 3 e 83 p 3 TFUE)
(2)
Il Trattato di Prüm sottoscritto il 27 maggio 2005 da sette Stati membri dell’Unione Europea (Germania, Spagna, Francia, Austria, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo), ha lo scopo di rafforzare la cooperazione di polizia in materia di lotta al terrorismo, alla criminalità transfrontaliera e all’immigrazione clandestina. (..) L’Accordo di Prüm enumera i settori di applicazione e, in particolare, prevede disposizioni concernenti lo scambio di dati relativi a DNA e impronte digitali, lo scambio di informazioni su persone inquisite, sugli autoveicoli e i proprietari degli stessi, sul possibile utilizzo di Sky Marshalls a bordo degli aerei da parte dei Paesi che intendano avvalersi di tale strumento, sulla falsificazione di documenti, sui rimpatri congiunti e i pattugliamenti congiunti di frontiera.
Per quanto attiene alla lotta all’immigrazione clandestina è previsto anche l’invio di Ufficiali di collegamento esperti in falsi documentali nei Paesi di origine dei flussi migratori irregolari. L’Accordo prevede, altresì, la possibilità di costituire squadre miste per forme di intervento comune nel territorio di uno degli Stati contraenti e la mutua assistenza in occasione di manifestazioni di massa, catastrofi ed altre gravi calamità.
(dal Sito del Ministero degli Interni IT)

Trattato di Prum (estratto)
Articolo 1 Principi
(1) Con il presente trattato, le Parti contraenti mirano ad intensificare la cooperazione transfrontaliera tra loro e, in particolare, lo scambio di informazioni.
(2) Tale cooperazione non interferisce con il diritto dell’Unione europea e resta aperta all’adesione di ogni Stato membro dell’Unione europea sulla base delle disposizioni del presente trattato.
(3) La cooperazione nell’ambito del presente trattato si prefigge di sviluppare delle iniziative che favoriscano la cooperazione europea nei settori descritti dal presente trattato.
(4) Entro e non oltre tre anni dall’entrata in vigore del presente trattato, sara presentata una iniziativa in previsione della trascrizione delle disposizioni del presente trattato nell’ambito giuridico dell’Unione europea sulla base di una valutazione dell’esperienza acquisita nell’ambito dell’attuazione del presente trattato, di concerto con la Commissione europea o su proposta della Commissione europea, tenendo conto delle disposizioni del trattato sull’Unione europea e del trattato che istituisce la Comunita europea.
(5) Le Parti contraenti informano regolarmente e congiuntamente il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea sull’evoluzione della cooperazione.

(3) La possibilita’ per gli Stati membri di invocare l’intervento della Corte per risolvere eventuali dispute si potrebbe fondare sull’art.273 ma cio’ non e’ evidente anche per le diverse versioni linguistiche (“agreement” in EN, “compromesso” in IT) e il fatto che non e’ chiaro se quando si fa riferimento agli SM ci si riferisce a tutti o anche solo agli interessati. Di piu’: si puo’ considerare rientrante nell’oggetto del Trattato un tema che per definizone viene regolato in un altro contesto ?
TFUE Articolo 273 (ex articolo 239 del TCE)
La Corte di giustizia è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l’oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso.

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