Verso un sistema comune d’asilo europeo?

La creazione di un’area comune di protezione e solidarietà che si basa su una procedura comune di richiesta d’asilo e su uno status uniforme a coloro cui è stata garantita protezione internazionale rimane uno dei primi obiettivi dell’UE. A seguito della prima fase di attuazione, la Commissione europea ha presentato (tra la fine del 2008 e l’inizio del 2009) una serie di proposte per il “recasting”  degli strumenti legislativi esistenti così come per la creazione di un Ufficio europeo di supporto in materia di asilo (EASO), richiesto dal Consiglio nel Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo. Queste proposte hanno l’obiettivo di cominciare la seconda fase della politica europea in materia di asilo con l’obiettivo più generale di creare un sistema europeo comune di asilo.

Il Parlamento europeo, nel suo pieno ruolo di co-legislatore assieme al Consiglio nella procedura legislative ordinaria, ha pronunciato la sua opinione su tali proposte in prima lettura il 7 maggio 2009, esprimendo un giudizio comprensivamente positivo.

Queste proposte risalgono all’ottobre 2009, quando la Commissione aveva presentato i due più recenti “recasting” della Direttiva concernenti rispettivamente gli standard procedurali minimi per garantire a ritirare lo status di rifugiato e gli standard minimi per la qualificazione allo status di rifugiato e lo status di protezione internazionale.

La Commissione del Parlamento europeo, libertà civili giustizia e affair interni  (LIBE) ha nominato come relatori le parlamentari Sylvie Guillaume e Jean Lambert. Il primo dibattito si è tenuto il 16 marzo 2010.

A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona che ha dotato il Parlamento con nuove responsabilità in questo campo, la Commissione LIBE a richiesto al centro di studi Odysseus (la rete accademica per gli studi legali nel campo dell’immigrazione e asilo) di condurre uno studio inerente alla “creazione di un ufficio europeo di supporto in material di asilo – assieme allo studio relativo all’attuazione degli strumenti già esistenti e nuove proposte per un nuovo sistema”.

Alcuni dei risultati più importanti di tale studio (che è disponibile da maggio 2010) sono stati presentati durante il seminario organizzato dalla Commissione LIBE il 26 aprile 2010. Il dibattito, lontano dal voler entrare nel dettaglio delle questioni oggetto dello studio, si è concentrato su una serie di misure trasversali di particolare rilevanza per gli strumenti legislativi attualmente in fase negoziale. In particolare essi riguardano:

  1. Principi generali del diritto europeo come linee guida per la definizione della garanzie procedurali per i richiedenti asilo
  2. Fiducia tra gli stati membri sui reciproci sistemi di asilo
  3. Detenzione dei richiedenti asilo: distinzione tra detenzione e restrizione alla libertà di movimento
  4. Identificazione dei richiedenti asilo con bisogni speciali
  5. Responsabilità nei confronti dei richiedenti asilo quando l’UE e gli stati membri agiscono fuori dal loro territorio
  6. 6. Allineamento della protezione sussidiaria e delle eccezioni con il diritto internazionale così come allineamento delle pratiche degli stati membri ai diritti riconosciuti ai rifugiati
  7. Sviluppo di un sistema europeo comune d’asilo coerente: accesso alla Convenzione di Ginevra, rinforzamento dei poteri dell’ufficio di supporto o creazione di una corte europea specializzata sul diritto d’asilo

1. Principi generali del diritto europeo come linee guida per la definizione della garanzie procedurali per I richiedenti asilo

Il divieto di “refoulement” è una pietra miliare del diritto internazionale relativo ai rifugiati e richiedenti asilo. In base a questo principio gli stati sono obbligati a non “mandare indietro” nel una persona nel suo paese di origine o in nessuna altro paese dove essa/esso sia a rischio di maltrattamenti e violazione dei suoi diritti umani.

Gli strumenti attuali, come la Convenzione di Ginevra e protocollo, le raccomandazioni dell’Alto Commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (United Nations High Commissioner for Refugees -UNHCR), la Convenzione europea sui diritti umani, non stabiliscono alcune garanzie procedurali a livello europeo per i richiedenti asilo.

Al fine di stabilire quali siano queste garanzie comuni, è stato suggerito di far riferimento alle sentenze generali della corte europea di giustizia (CEG) così come ai principi generali stabiliti e trasporli nelle salvaguardie procedurali. Questi poi potrebbero formare un catalogo che permetterebbe di correggere I difetti della direttiva e far riferimento alla proposta della Commissione.

I due esempi concreti al diritto all’aiuto legale e al diritto al ricorso aiutano a spiegare tale approccio

Diritto all’aiuto legale

L’aiuto legale ai richiedenti asilo dovrebbe essere obbligatorio e dovrebbe essere appropriato alle necessità di coloro che ne hanno bisogno. Al fine di definire cosa significhi “appropriato” è utile far riferimento a ciò che la giurisprudenza ha stabilito a riguardo, vale a dire che quando un  individuo è vulnerabile è desiderabile che venga garantito accesso gratuito all’assistenza legale .

Più in dettaglio, il diritto ad avere accesso all’aiuto legale dovrebbe essere determinato sulla base di due criteri:

  • Più l’utente è debole e
  • Più elevata è la natura del diritto a rischio

= più alta la protezione.

Diritto al ricorso

Il diritto al ricorso da parte dei richiedenti asilo dovrebbe prevedere la possibilità di sospendere la rimozione degli individui che hanno fatto ricorso.

A tal proposito le nuove proposte -al momento in fase di negoziazione- sono state oggetto di una serie di emendamenti preparati dal Parlamento europeo tesi a rafforzare i diritti dei richiedenti asilo, in particolare assicurando che ricevano assistenza legale gratuita e migliorando le condizioni di trasferimento dei richiedenti asilo da uno stato membro all’altro.

2. Fiducia tra gli stati membri sui reciproci sistemi di asilo

Il concetto di fiducia reciproca implica che i richiedenti asilo trasferiti sulla base del regolamento del Consiglio europeo (che stabilisce i criteri e meccanismi che determinano lo stato membro responsabile per l’esame della domanda d’asilo fatta in uno degli stati membri dal richiedente asilo -Regolamento di Dublino), non siano soggetti a trattamenti inumani ed ingiusti e che tale provvedimento sia in conformità con il principio di non refoulement.

E’ per questa ragione che è appropriato parlare di una fiducia di tipo qualificato piuttosto che assoluto tra gli stati membri. A tal riguardo, dato che tutti gli stati membri hanno ratificato la convenzione di Ginevra e la Convenzione europea dei diritti umani si assume che gli aderenti rispettino gli obblighi stabiliti da tali strumenti di diritto. Perciò gli stati membri dovrebbero essere nella posizione di poter mettere in questione il regolamento di Dublino e non trasferire i richiedenti asilo quando insorgano dubbi sul rispetto del principio di non refoulement.

Questa rappresenta una garanzia fondamentale per le persone poiché il livello di rispetto dei diritti umani varia largamente tra gli stati membri. Tant’è che una relazione dell’ UNHCR ha concluso che non tutti gli stati membri sono in linea con il livello di rispetto dei diritti umani stabilito a livello internazionale.

La clausola di sovranità però non è di per sé sufficiente a garantire salvaguardie effettive ed adeguate ai richiedenti asilo. Salvaguardie aggiuntive sono necessarie ed ecco perché le proposte della Commissione sono benvenute.

3. Detenzione dei richiedenti asilo

La detenzione dei richiedenti asilo è in principio ammissibile in quanto strumento teso alla prevenzione di ingressi non autorizzati su territorio europeo.

Gli stati membri posseggono una discrezione molto ampia nel decidere se detenere potenziali immigrati.

Nella decisione della Corte europea dei diritti umani (ECtHR) caso Saadi (Art. 5 para. 1(f)), l’ECHR non proibisce la detenzione dei richiedenti asilo al fine di prevenire ingressi non autorizzati, anche se la detenzione non è necessaria in un caso individuale.  La detenzione però, è soggetta al principio di proporzionalità che proibisce la detenzione arbitraria ed eccessivamente lunga.

In base al diritto europeo, i richiedenti asilo non possono essere detenuti per il solo fatto che hanno completato la domanda d’asilo e la detenzione non deve impedire di poter richiedere la protezione internazionale. Infatti, tali richieste dovrebbero essere analizzate prioritariamente. Lo stesso principio si può trovare nella Direttiva sulle condizioni di ricezione (Art. 14 para 8).

La detenzione dei richiedenti asilo è sempre usata non solo a seguito del rifiuto di domanda d’asilo ma anche al momento d’arrivo di un individuo.  Questa misura contribuisce ad offuscare la distinzione tra rifugiato e immigrato non regolare nella percezione pubblica così come nella gestione delle politiche pubbliche. Quindi la sua legittimità dovrebbe essere valutata sopratutto in relazione al rischio di violazione dei diritti umani.

La detenzione è divenuta una misura di prevenzione alla immigrazione “irregolare”, dove la strategia di controllo sta prendendo il sopravvento sulle esigenze di rifugiati e richiedenti asilo. Questo fenomeno solleva questioni umanitarie così come questioni di carattere legale ed è per questo che la detenzione come strategia di deterrenza per prevenire l’abuso del sistema d’asilo non può essere giustificata.

In conclusione, la detenzione dovrebbe essere utilizzata solamente in casi eccezionali. Purtroppo, le pratiche degli stati europei indicano un ampio raggio di approcci alla detenzione che non sempre assicura il pieno rispetto dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo. Le proposte in fase di negoziazione dovrebbero perciò tenere in considerazione la proporzionalità di tali misure vis à vis il rischio di violazione dei diritti umani.

4. Identificazione di richiedenti asilo con bisogni speciali

L’unico strumento legislativo che contenga degli obblighi per gli stati membri si trova nell’articolo 17 della direttiva ricezione. Uno studio condotto dalla rete Odysseus nel 2007 ha concluso che la maggioranza degli stati membri non ha trasposto la direttiva in modo corretto e in alcuni casi non è stata semplicemente trasposta.

Questo è dovuto principalmente al fatto che l’articolo 17 non richiede in modo esplicito, dal punto di vista giuridico, una procedura che deve essere attuata per identificare coloro che tra i richiedenti asilo hanno necessità speciali.

Il sistema si basa sull’identificazione di queste persone e perciò I progressi per ciò che riguarda l’identificazione delle persone in bisogno può avvenire o:

  • Obbligando gli stati membri a mettere in piedi procedure di identificazione di bisogni speciali (es. Attraverso controlli medici, valutazioni sullo stato mentale della persona se in base a questo risultato la persona sia nelle condizioni d’essere trasferita) o
  • Obbligando le autorità attraverso regolamenti chiari, a contattare i richiedenti asilo, identificare coloro con bisogni particolari e poi provvedere a garantire delle condizioni di ricezioni appropriate.

La proposta della Commissione tocca questi aspetti, cercando di aumentare la certezza di tipo giuridico in questo campo. Il paragrafo 20 della proposta per una direttiva introduce un obbligo per lo stato membro di condurre identificazioni.

Nonostante ciò, il problema è il concetto generale. La Commissione non ha specificato che la vulnerabilità dovrebbe essere uno dei criteri per determinare la persona con bisogni speciali.

Quindi, anche se la seconda fase dello sviluppo del sistema d’asilo comune rappresenta un tentativo d’avere un approccio più trasversale, presenta dei forti elementi di debolezza per ciò che riguarda l’attuazione del provvedimento.

5. Responsabilità nei confronti dei richiedenti asilo quando l’UE e I suoi stati membri agiscono fuori dal loro territorio

La legislazione europea sia primaria che secondaria obbliga gli stati membri e l’UE a rispettare il principio di non refoulement così come i correlati diritti procedurali nei confronti dei richiedenti asilo anche quando agiscono al di fuori del territorio europeo.

Per ciò che riguarda il diritto primario, l’articolo 78 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) fa riferimento al diritto internazionale ed inter alia alla Convenzione di Ginevra ed al principio di non refoulement.

Anche la giurisprudenza a livello nazionale e internazionale ha confermato che l’UE e gli Stati membri sono responsabili di tutti gli individui che cadono sotto la loro giurisdizione.

Appena un individuo entra in contatto con qualsiasi autorità europea, in territorio europeo o al di fuori d’esso, le medesime autorità sono responsabili nei confronti degli individui quando tale contato comporta un’attività che coinvolge l’esercizio di giurisdizione. Le autorità europee devono chiede il rispetto della normativa internazionale dei diritti umani e dei diritti dei rifugiati.

Anche se non esiste ancora giurisprudenza della CGE per il momento, questo aspetto viene toccato dalla giurisprudenza nel settore della competizione e della libertà di movimento.

La Carta europea dei diritti fondamentali, nell’articolo 18 contiene dei riferimenti agli obblighi derivanti dal diritto internazionale. Inoltre, l’articolo 51 della Carta non tiene in considerazione il territorio ma solo le autorità responsabili.

Anche la legislazione europea di tipo secondario stabilisce tali obblighi:

La direttiva sulle norme minime per le procedure applicate negli Stati membri al fine del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (Art. 21 para. 1 Direttiva 2004/83/EC): copre sia i rifugiati che la protezione di carattere sussidiario in linea con la Carta europea dei diritti fondamentali .

La direttiva sulla procedura d’asilo (Art. 3 para. 1): gli stati membri sono obbligati ad accettare ed esaminare le richieste di protezione internazionale fatte sul loro territorio, incluse quelle fatte in zona di frontiera e di transito.

Il Schengen Borders Code (Art.3): I controlli all’ingresso devono essere attuati “senza danneggiare […] I diritti dei rifugiati o di coloro che richiedono protezione internazionale”. In particolare per ciò che riguarda il principio di non-refoulement esso non include un diritto generale di ammissione, in pratica significa che gli stati membri sono obbligati a permettere una ammissione temporanea con lo scopo di verificare il bisogno di protezione e lo status della persona.

L’attuale revisione del mandato di Frontex rappresenta una buona opportunità per chiarire tali responsabilità. E’ stato dimostrato che Frontex è infatti responsabile nei confronti dei richiedenti asilo quando porta Avanti delle operazioni al di fuori del territorio europeo. Non è vero che Frontex sia solo responsabile dell’aspetto logistico delle operazioni. Frontex è responsabile di condurre le sue attività nel pieno rispetto del diritti umani, incluso il principio di non refoulement.

Perciò il nuovo mandato deve dare all’UNHCR la partecipazione alle attività di tipo operazionale di Frontex al fine di avere una supervisione effettiva e trasparente dell’agenzia ed assicurare che non avvengano violazioni dei diritti umani.

6. Allineamento della protezione sussidiaria e delle eccezioni con il diritto internazionale così come allineamento  delle pratiche degli stati membri ai diritti riconosciuti ai rifugiati

La direttiva UE sulla definizione dei rifugiati e protezione sussidiaria (Direttiva qualifica UE) ha stabilito per la prima volta un obbligo per gli stati membri di garantire la protezione sussidiaria alle persone che non hanno accesso allo status di rifugiati, ma sono lo stesso in bisogno di protezione internazionale.

Quindi, la protezione sussidiaria è garantita in alcuni paesi quando l’espulsione dallo stato membro sarebbe in conflitto per esempio con l’articolo 3 della Convenzione europea sui diritti umani, dati che tale atto potrebbe sottoporre la persona espulsa a trattamenti degradanti ed inumani.

L’attuale portata della direttiva qualifica è limitata a causa del suo uso delle forme di protezione sussidiaria che non permette una definizione ampia per garantire tale protezione.

L’attuazione di varie soluzioni a questo problema è risultata nell’emersione di pratiche che garantiscono status diversi di protezione, come “status B”, “protezione sussidiaria”, de facto status” e “status umanitario”.

Non esiste alcun documento internazionale che contenga una lista delle persone che possono ottenere la protezione internazionale, ma la direttiva qualifica da tre categorie d’individui a cui può essere riconosciuta tale protezione:

– per ragioni inerenti alla pena di morte o esecuzione

– tortura o trattamenti inumani o degradanti o punizioni;

– minacce serie alla vita a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitti armati internazionali o interni che impediscono alla persona di non avere accesso ad alcuna protezione nel paese in cui dovrebbe essere rispedita la persona.

Nonostante ciò non ci sono provvedimenti che regolino i casi in cui una persona a cui è stata rifiutata la protezione sussidiaria per aver commesso un crimine serio, sia incapace o non voglia tornare nel paese d’origine perché rischia di essere torturata.

La modifica della direttiva dovrebbe occuparsi di questo aspetto così come delle questioni relative alla riunificazione famigliare, che non viene toccata dall’attuale direttiva.

7. Sviluppo di un sistema europeo comune d’asilo: adesione alla Convenzione di Ginevra, rinforzamento dei poteri dell’ufficio di supporto o creazione di una corte d’asilo europea

Lo sviluppo di un sistema europeo d’asilo coerente può avvenire o riformando la struttura attuale o stabilendo una struttura completamente nuova.

Dato che l’esperienza insegna che azioni rivoluzionarie sono difficili da attuare, è probabilmente più realistico modificare il sistema esistente della politiche europee d’asilo.

L’UE ha già messo in piedi una serie di strumenti tesi a dare una serie di garanzie e diritti ai richiedenti asilo. Il problema è che non hanno necessariamente l’effetto legale desiderato.

Ad esempio, il principio di uguaglianza è al meglio relativo nel diritto d’asilo.

Quindi è necessario esplorare differenti opzioni per sviluppare un sistema coerente.

Adesione alla Convenzione di Ginevra

L’adesione alla Convenzione di Ginevra potrebbe essere fattibile. Però essa va moto più lontano della legislazione europea per ciò che riguarda I diritti riconosciuti ai richiedenti asilo. Quindi, l’UE e gli stati membri in questo caso devono allineare I loro sistemi agli standard internazionali.

L’ufficio europeo di supporto in tema d’asilo

Al momento è troppo presto per prevedere quale direzione prenderà l’ufficio europeo di supporto in tema d’asilo. Le sue attività e sviluppi sono però già stati criticati. Nonostante ciò, è necessario supportare le sue attività perché al fine di migliorare il sistema d’asilo europeo è necessario avere un’idea chiara delle tendenze e flussi migratori.

Quindi, il Parlamento europeo ha pensato, attraverso I suoi emendamenti di chiarire il ruolo dell’ufficio nei settori della raccolta, gestione e analisi dei dati, in particolare per ciò che riguarda li paesi di origine, con lo scopo di stabilire dei criteri comuni, chiarire la cooperazione con l’UNHCR e ONG e stabilire regole più chiare per lo spiegamento delle squadre di supporto.

La corte europea d’asilo

Questi emendamenti però non sono sufficienti per sviluppare un sistema d’asilo comune coerente. Al fine di raggiungere una reale protezione dei diritti fondamentali piuttosto che una semplice gestione delle politiche europee nel settore dell’asilo, è necessario eliminare le divergenze che esistono nelle legislazioni sia europee che nazionali.

Quindi da un lato l’ufficio europeo deve stabilire ulteriori obblighi agli stati membri al fine di garantire la corretta trasposizione dei principi stabiliti dal diritto europeo. Dall’altro lato è necessario creare una corte europea specializzata nel diritto d’asilo.

Quest’ultimo suggerimento è poco realistico a causa degli ostacoli presenti nel Trattato di Lisbona così come a causa della gelosia della CGE.

In conclusione, nel contesto di uno spazio unico dove la libertà di movimento è uno dei capisaldi dell’Unione europea, è paradossale e controproducente che esitano ancora dei sistemi d’asilo a mosaico che differiscono da stato a stato. Le proposte della Commissione per emendare il regolamento di Dubilno, Eurodac, la direttiva ricezione e direttiva qualifica rappresentano un miglioramento rispetto alla situazione attuale. Infatti, molte debolezze ed incongruenze del sistema attuale sono state indirizzate. Però questo non significa che le proposte attuali rappresentino la miglior soluzione. Tant’è che esistono ancora molti spetti che devono essere risolti, come è stato sottolineato.

E’ vero che l’UE sta creando un sistema d’asilo più forte, in linea con gli standard internazionali. Però il sistema d’asilo si applica nel momento in cui l’individuo raggiunge il territorio europeo. Quindi, la protezione è subordinata alle politiche di ammissione in base al diritto di immigrazione che in generale racchiude una serie di clausole che obbligano le persone con bisogno di protezione internazionale di far ricorso a mezzi illegali di migrazione.

Quindi l’UE e gli stati membri saranno capaci di sviluppare una politica d’asilo coerente ed efficace solo se stabiliscono un approccio coerente tra le politiche di immigrazione, asilo e controllo delle frontiere tese al rispetto e promozione dei diritti umani quando agiscono all’interno e fuori dal territorio europeo.

Leda Bargiotti

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