Primi passi verso l’adesione della Convenzione europea dei diritti umani

La commissione libertà civili, giustizia e affari interni del Parlamento europeo (LIBE) ha dibattuto il 23 febbraio lo stato attuale dell’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti umani (ECHR).

L’adesione è imposta dall’articolo 6 del TUE ed il suo impatto principale sarà l creazione di uno strato addizionale di protezione dei diritti fondamentali nel sistema legale dell’UE.  Infatti d’ora in poi sarà possibile di portare in giudizio di fronte alla Corte europea dei diritti umani (CEDU) anche atti europei che rischiano di violare i diritti fondamentali di un individuo (come spiegato in questo blog precedentemente).

Questo ulteriore strato di protezione potrebbe essere considerato non necessario, specialmente dopo l’entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.(la Carta) che rispecchia e sviluppa ulteriormente il contenuto della Convenzione europea dei diritti umani (la Convenzione) comprendo anche altri diritti fondamentali come i diritti sociali).

Nonostante ciò, esistono ancora situazioni dove un individuo incontra ancor numerose difficoltà nel portare in giudizio sia davanti ad una corte nazionale che alla corte europea di giustizia un atto dell’UE che tocca i suoi diritti. Se l’Unione europea aderirà alla Convezione, dopo la sentenza della Corte su un  atto dell’UE , l’individuo coinvolto potrà ancora rivolgersi alla Corte europea dei diritti umani se considera che i propri diritti fondamentali sono stati violati.

Come già sottolineato dal Presidente della Corte europea di giustizia Vassilious Skouris durante le consultazioni con la LIBE nel 2005 e 2007, quando la protezione dei diritti fondamentali di una persona è in gioco, la Corte europea dei diritti umani ha la parola finale anche se la Corte europea di giustizia è in una posizione comparabile a quella delle corti costituzionali nazionali quando affronta la giurisprudenza di Strasburgo.

Senza dubbio le sentenze emesse dalla Corte europea dei diritti umani rimarranno di natura dichiaratoria e non saranno applicabili automaticamente come invece succede per le sentenze emesse dalle corti nazionali e dalla Corte di giustizia europea o dalle Corti costituzionali nazionali. Sarà responsabilità dello Stato coinvolto (o dell’Unione europea quando aderirà alla Convenzione) di riaffermare il diritto violato delle persona che avevo portato in giudizio il caso.

Alcune questioni in sospeso

Tenendo in mente ciò che è stato appena detto e i commenti di esperti e accademici del settore, si può ragionevolmente assumere che l’adesione dell’UE alla Convenzione non sarà facile dato che richiederà una convergenza di opinioni su diversi punti:

a) la portata dell’adesione dell’UE (decidere se l4UE aderirà ai protocolli supplementari alla Convenzione che sono stai ratificati dagli Stati membri in base alla stessa procedura; quale status  verrà riconosciuto alle deroghe/riserve nazionali);

b) la necessità di rendere coerenti la Carta e l’articolo 52(3) della Convenzione (stesso significato e portata dei diritti corrispondenti), stabilire un collegamento più chiaro tra i due strumenti e mantenere la Convenzione come  punto di riferimento per gli standard minimi di protezione;

c) il bisogno di indirizzare le relazioni tra la Corte europea di giustizia e la Corte europea dei diritti umani (salvaguardia del monopolio della Corte europea di giustizia di interpretare i trattati dell’Ue; le relazioni tra le due Corti). Prendendo in considerazione l’articolo 55 della Convenzione, sarebbe appropriato chiarire che le competenze della Corte europea di giustizia non saranno toccate. Sullo stesso piano, gli stati membri dovrebbero affrontare quei casi, dove una giurisprudenza contraddittoria potrebbe emergere tra la corte europea di giustizia e la Corte europea dei diritti umani. Le procedure dovrebbero essere sviluppate cosi da rafforzare il dialogo tra le due corti;

d) verificare la sostenibilità di un “meccanismo di co-imputazione” che permetta la partecipazione congiunta dell’UE e degli stati membri coinvolti (evitare la situazione dove gli stati membri da soli si accollano il dovere di difendere la conformità della legislazione europea con quella della Convenzione). In questo contesto sarebbe utile definire i meccanismi che indicano chi deve essere considerato il difensore nei casi dove la presunta violazione dei diritti fondamentali riguarda le misure di attuazione della legislazione europea.

Se la scelta del difensore viene attribuita alla Convenzione c’è il rischio che la Corte europea dei diritti umani sia obbligata a definire la questione della distribuzione delle competenze tra l’UE e gli stati membri. Al fine di evitare tale situazione l’UE deve definire i meccanismi (eventualmente con il contributo della Corte di giustizia europea) grazie ai quali dovrebbe essere chiaro chi tra l’UE e gli stati membri debba essere il difensore (vedere una situazione simile come descritta nell’allegato IX, articolo 6 del diritto relativo alla Convenzione sul mare);

e) la salvaguardia delle competenze dell’UE, la distribuzione dei poteri tra le istituzioni  così come tra le istituzioni e gli stati membri (in principio i giudici della Corte europea dei diritti umani non oppongono il sistema legale interno di coloro facenti parte della Convenzione,ma è risaputo che alcuni stati membri dell’Ue e i membri della Corte europea di giustizia sono preoccupati che ciò possa accedere);

f) il modo in cui l’UE verrà rappresentata e parteciperà nelle diverse entità della Convenzione e del Consiglio d’Europa (ex. la designazione da parte dell’UE di un giudice  della Corte europea dei diritti umani; osservatore del Consiglio dei ministri, partecipazione all’assemblea parlamentare);

g) il bisogno di avere un’applicazione totale e rapida delle sentenze della Corte europea dei diritti umani (bisogno di specifici meccanismi e procedure), bisogno di aumentare l’autorità e l’applicazione diretta dei risultati della Corte nella legislazione nazionale;

h) chiarire il fatto che diventando parte della Convenzione, l’UE non diventa automaticamente un membro del Consiglio d’Europa. Quindi, una clausola di non-legame potrebbe essere inserita in base alla quale sia i diritti dell’Unione e i diritti degli stati membri  nel Consiglio d’Europa non verranno danneggiati a seguito dell’adesione dell’UE alla Convenzione.

Una questione irrisolta di portata generale riguarda la posizione nei confronti dell’UE di coloro che fanno parte della Convenzione che non sono stati membri dell’UE (come la Turchia, la Russia etc…) che probabilmente useranno questa occasione per fare pressione politica ei confronti dell’UE.

La commissione libertà civili, giustizia e affari interni del Parlamento europeo (LIBE) ha dibattuto il 23 febbraio lo stato attuale dell’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti umani.

L’adesione è imposta dall’articolo 6 del TUE ed il suo impatto principale sarà la creazione di uno strato addizionale di protezione dei diritti fondamentali nel sistema legale dell’UE.  Infatti, d’ora in poi sarà possibile portare in giudizio di fronte alla Corte europea dei diritti dell’uomo anche atti europei che rischiano di violare i diritti fondamentali di un individuo (come spiegato in questo blog precedentemente).

Questo ulteriore strato di protezione potrebbe essere considerato non necessario, specialmente dopo l’entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.(la Carta) che rispecchia e sviluppa ulteriormente il contenuto della Convenzione europea dei diritti umani (la Convenzione) comprendo anche altri diritti fondamentali come i diritti sociali.

Nonostante ciò, esistono ancora situazioni dove un individuo ha ancora numerose difficoltà nel portare in giudizio, sia davanti ad una corte nazionale che alla corte europea di giustizia, un atto dell’UE che viola i suoi diritti. Se l’Unione europea aderirà alla Convezione, dopo la sentenza della Corte, l’individuo coinvolto potrà ancora rivolgersi alla Corte europea dei diritti dell’uomo se considera che i propri diritti fondamentali siano stati violati.

Come già rilevato dal Presidente della Corte europea di giustizia Vassilious Skouris durante le consultazioni con la LIBE nel 2005 e 2007, quando la protezione dei diritti fondamentali di una persona è in gioco, la Corte europea dei diritti umani ha l’ultima parola anche se la Corte europea di giustizia è in una posizione comparabile a quella delle corti costituzionali nazionali quando affronta la giurisprudenza di Strasburgo.

Senza dubbio le sentenze emesse dalla Corte europea dei diritti dell’uomo rimarranno di natura dichiaratoria e non saranno applicabili automaticamente come invece succede per le sentenze emesse dalle corti nazionali e dalla Corte di giustizia europea o dalle Corti costituzionali nazionali. Sarà responsabilità dello Stato coinvolto (o dell’Unione europea quando aderirà alla Convenzione) di riaffermare il diritto violato delle persona che avevo portato in giudizio il caso.

Alcune questioni in sospeso

Tenendo in mente ciò che è stato appena detto e i commenti di esperti e accademici del settore, si può ragionevolmente assumere che l’adesione dell’UE alla Convenzione non sarà facile dato che richiederà una convergenza di opinioni su diversi punti:

a) la portata dell’adesione dell’UE (decidere se l’UE aderirà ai protocolli supplementari alla Convenzione che sono stati ratificati dagli Stati membri in base alla stessa procedura; quale status  verrà riconosciuto alle deroghe/riserve nazionali);

b) la necessità di rendere coerenti la Carta e l’articolo 52(3) della Convenzione (stesso significato e portata dei diritti corrispondenti), stabilire un collegamento più chiaro tra i due strumenti e mantenere la Convenzione come  punto di riferimento per gli standard minimi di protezione;

c) il bisogno di indirizzare le relazioni tra la Corte europea di giustizia e la Corte europea dei diritti umani (salvaguardia del monopolio della Corte europea di giustizia di interpretare i trattati dell’UE; le relazioni tra le due Corti). Prendendo in considerazione l’articolo 55 della Convenzione, sarebbe appropriato chiarire che le competenze della Corte europea di giustizia non saranno toccate. Sullo stesso piano, gli stati membri dovrebbero affrontare i casi in cui emerge una giurisprudenza contraddittoria tra la corte europea di giustizia e la Corte europea dei diritti dell’uomo. Le procedure dovrebbero essere sviluppate così da rafforzare il dialogo tra le due corti;

d) verificare la sostenibilità di un “meccanismo di co-imputazione” che permetta la partecipazione congiunta dell’UE e degli stati membri coinvolti (evitare situazioni in cui gli stati membri da soli si accollano il dovere di difendere la conformità della legislazione europea con quella della Convenzione). In questo contesto sarebbe utile definire i meccanismi che indicano chi deve essere considerato il difensore nei casi dove la presunta violazione dei diritti fondamentali riguarda le misure di attuazione della legislazione europea.

Se la scelta del difensore verrà attribuita alla Convenzione c’è il rischio che la Corte europea dei diritti dell’uomo sia obbligata a definire la questione della distribuzione delle competenze tra l’UE e gli stati membri. Al fine di evitare tale situazione l’UE deve definire i meccanismi (eventualmente con il contributo della Corte di giustizia europea) grazie ai quali dovrebbe essere chiaro chi tra l’UE e gli stati membri debba essere il difensore (vedere una situazione simile come descritta nell’allegato IX, articolo 6 del diritto relativo alla Convenzione sul mare);

e) la salvaguardia delle competenze dell’UE, la distribuzione dei poteri tra le istituzioni  così come tra le istituzioni e gli stati membri (in principio i giudici della Corte europea dei diritti dell’uomo non oppongono il sistema legale interno di coloro facenti parte della Convenzione,ma è risaputo che alcuni stati membri dell’UE e i membri della Corte europea di giustizia sono preoccupati che ciò possa succedere);

f) il modo in cui l’UE verrà rappresentata e parteciperà nelle diverse entità della Convenzione e del Consiglio d’Europa (ex. la designazione da parte dell’UE di un giudice  della Corte europea dei diritti dell’uomo; osservatore del Consiglio dei ministri, partecipazione all’assemblea parlamentare);

g) il bisogno di avere un’applicazione totale e rapida delle sentenze della Corte europea dei diritti umani (bisogno di specifici meccanismi e procedure), bisogno di aumentare l’autorità e l’applicazione diretta dei risultati della Corte nella legislazione nazionale;

h) chiarire il fatto che diventando parte della Convenzione, l’UE non diventa automaticamente un membro del Consiglio d’Europa. Quindi, una clausola di non-legame potrebbe essere inserita in base alla quale sia i diritti dell’Unione e i diritti degli stati membri nel Consiglio d’Europa non verranno danneggiati a seguito dell’adesione dell’UE alla Convenzione.

Una questione irrisolta di portata generale riguarda la posizione nei confronti dell’UE di coloro che fanno parte della Convenzione che non sono membri dell’UE (come la Turchia, la Russia etc…), che probabilmente useranno questa occasione per fare pressione politica ei confronti dell’UE.

Situazione attuale per i lavori preliminari

Tenendo a mente i punti sollevati è facile capire perché, anche se alcuni lavori preparatori sono cominciati immediatamente dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1 Dicembre 2009), la negoziazione del mandato è ancora in fase preparatoria.

Tale mandato è essenziale per poter lanciare la procedura di negoziazione così come descritta dall’articolo 218 TFUE. La procedura stessa avrà bisogno del consenso del Parlamento europeo e nel caso specifico dell’adesione dell’UE alla Convenzione anche dell’unanimità in Consiglio così come della ratifica da parte di tutti i parlamenti nazionali (contrariamente alla procedura ordinaria che prevede la maggioranza qualificata senza ratifica da parte dei parlamenti nazionali).

A prima vista potrebbe sembrare una “missione impossibile”, ma bisogna tener presente che la ratifica da parte di tutti e 27 gli stati membri è comunque necessaria dato che tutti gli stati membri dell’UE fanno già parte della Convenzione e devono perciò  assieme agli altri 20 paesi che non fanno parte dell’UE -ma che fanno parte della Convenzione- ratificare l’adesione dell’UE (NDR: una situazione legale che si può definire come di ‘doppi ruolo” piuttosto interessante).

A parte questi aspetti di natura procedurale, molti altri aspetti sono stati già discussi dagli stati membri come riassunto dal documento della Presidenza del Consiglio (*)

La Commissione europea stessa ha anche dimostrato un impegno molto forte alla fine del 2009 ed è più che probabile che il nuovo vice presidente Reding sarà la responsabile per questo dossier come ha annunciato alla Conferenza di Interlaken sulla riforma della Corte europea dei diritti dell’uomo.

I contributi attuali si stanno concentrando sul Protocollo 8 (**) del Trattato di Lisbona che, riportando alcuni dubbi sollevati nel 1996 dall’opinione della Corte di Giustizia (2/94), affermano che futuri accordi “dovranno avere provvedimenti a salvaguardia delle specifiche caratteristiche dell’Unione e della legislazione dell’Unione, in particolare relativamente a:
(a)le disposizioni necessarie per la possibile partecipazione dell’Unione alle entità di controllo della Convenzione europea; e  (b)i meccanismi necessari ad assicurare che le procedure da parte degli stati non-membri e domande individuali vengano correttamente indirizzate agli stati membri e/o all’Unione europea quando appropriato”.

Punto a) è un riferimento chiaro ai bisogni di un giudice specifico dell’Unione europea. Questo è totalmente coerente con la logica della Convenzione dove tutte le specificità dei sistemi legali nazionali devono essere rappresentate; attraverso la nomina di un giudice dell’UE anche i giudici nazionali verranno poi messi al corrente delle specificità del sistema legale europeo.  Una questione che deve essere affrontata riguarda i poteri di questo giudice poiché le competenze dell’UE non sono generali come quelle degli stati-nazione. Quindi, la questione relativa al fatto se egli possa avere un ruolo deliberativo anche nei casi che non rientrano nelle competenze dell’Unione europea rimane irrisolta. Nella procedura di nomina in base all’articolo 22(1) della Convenzione richiede che “…i giudici siano eletti dall’Assemblea parlamentare in rispetto ad ogni Alta Parte contraente” deve essere deciso da quale istituzione devono essere designate le tre candidature (e.g.: l Consiglio, il Parlamento europeo, la Corte di Giustizia europea).

Un’altra questione riguarda la partecipazione da parte di un  rappresentate dell’UE nel Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, che in base all’articolo 14 dello statuto del Consiglio d’Europa sorveglia l’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti umani (è bene sottolineare che un rappresentante della Commissione europea prende già parte senza diritto di voto al Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa).

…continua

EDC

(*) Contributions have already been submitted by the German delegation as well by the UK (Council doc. 6644/10 but the text is not directly accessible to the public).

(**) PROTOCOL N.8 RELATING TO ARTICLE 6 (6) OF THE TREATY ON EUROPEAN UNION ON THE ACCESSION OF THE UNION TO THE EUROPEAN CONVENTION ON THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS
THE HIGH CONTRACTING PARTIES,
HAVE AGREED UPON the following provisions, which shall be annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the European Union:
Article 1
The agreement relating to the accession of the Union to the European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter referred to as the “European Convention”) provided for in Article 6(2) of the Treaty on European Union shall make provision for preserving the specific characteristics of the Union and Union law, in particular with regard to:
(a) the specific arrangements for the Union’s possible participation in the control bodies of the European Convention;
(b) the mechanisms necessary to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to Member States and/or the Union as appropriate.
Article 2
The agreement referred to in Article 1 shall ensure that accession of the Union shall not affect the competences of the Union or the powers of its institutions. It shall ensure that nothing therein affects the situation of Member States in relation to the European Convention, in particular in relation to the Protocols thereto, measures taken by Member States derogating from the European Convention in accordance with Article 15 thereof and reservations to the European Convention made by Member States in accordance with Article 57 thereof.
Article 3
Nothing in the agreement referred to in Article 1 shall affect Article 344 of the Treaty on the Functioning of the European Union.