Nota di riferimento: l’UE e diritti fondamentali

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona la protezione dei diritti fondamentali è divenuta uno degli aspetti fondamentali dell’attività dell’Unione europea. Siamo infatti testimoni di un cambiamento fondamentale nella costruzione europea che in principio nel  1957 era fondamentalmente un’organizzazione di natura economica.

Nonostante le critiche recenti portate avanti dalla Corte costituzionale tedesca, il sistema europeo di protezione dei diritti fondamentali è ora molto più articolato di prima grazie anche alle maggiori possibilità che un  individuo ha di impugnare gli atti europei di fronte alle diverse corti.

In base all’articolo 6 del TUE (*) i diritti fondamentali sono ora protetti a livello europeo da tre fonti diverse e complementari: i principi generali dell’UE, i principi definiti in base alla Carta europea dei diritti fondamentali  e i principi protetti dalla Convenzione europea dei diritti umani.

Diritti fondamentali protetti come “principi generali del diritto dell’UE”

E’ utile ricordare che i Trattai costitutivi non facevano alcun riferimento ai diritti fondamentali e che ancora nel 1959 la Corte rinnegava qualsiasi competenza in tema di protezione dei diritti fondamentali sulle decisioni prese dalla Comunità europea per il carbone e l’acciaio (CECA) così come garantiti dalla corte costituzionale tedesca (4 Febbraio 1959, Judg. 1/58, Stork V.High Authority, February 1960, Judg. 16-18/59, Geitling v. High Authority). In tal modo i giudici evitarono i conflitti che potevano emergere on la Corte europea dei diritti umani di Strasburgo e con le corti costituzionali nazionali.

Solo alcuni anni più tardi, alla fine del 1963 e nel 1964, la Corte annunciava con orgoglio l’autonomia del sistema legale europeo con le sentenze miliari “Van Gend en Loos” e “Costa vs Enel”. inoltre, la corte di Lussemburgo diede il potere ai cittadini europei di invocare la primazia del diritto comunitario su quello nazionale, affrontando così  l’opposizione della Corte costituzionale italiana ( sentenza  “Frontini e Pozzani” del 7 Marzo 7 1974, n. 14) e tedesca (“Solange I” sentenza del 19 maggio 1976 in BverGE, 37, p. 271), che non accettarono la supremazia del diritto comunitario nei casi che coinvolgono i  diritti fondamentali protetti dalle costituzioni nazionali.

Al fine di rispondere a tali opposizioni, e  con lo scopo di dare un riferimento esplicito ai diritti fondamentali stabiliti nei Trattati costitutivi, la Corte di giustizia elaborò una raffinata dottrina  in base alla quale gli stati membri devono proteggere i diritti fondamentali  (“Stauder”, C- 29/69, ” “Handelsgesellschaft” C-228/69) come  “parte integrante dei principi generali del diritto [comunitario]” quando attuano il diritto europeo (“Wachauf” C-5/88, July 13th, 1989) perché il “…Rispetto per i diritti umani è una delle condizioni alla base della legittimità degli atti comunitari..” (ECJ Opinione 2/94).

E’ importante sottolineare che con la dottrina dei “principi generali” dell’UE derivante dalle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri, i giudici dell’UE non hanno solo creato una base comune solida sia per i sistemi legali nazionali che europei, ma anche un meccanismo in costante evoluzione che rispecchiava l’evoluzione dei sistemi costituzionali nazionali e delle relazioni internazionali tra gli stati membri (“Nold”, C-4/73 of May 14th, 1974).

A questo riguardo, l’interazione tra i livelli nazionale ed europeo rende possibile la corrispondenza tra l’evoluzione della società europea, specificatamente per ciò che riguarda i diritti fondamentali.

Perciò, non è sorprendente il fatto che nel giro di sessant’anni diverse “generazioni” di diritti umani sono state sottoposte all’attenzione dei giudici e legislatori europei.

Ci volle un po’ di tempo prima che la dottrina dei “principi generali” (come un meccanismo di reciproco completamento tra il livello europeo e quello nazionale) venisse rispecchiato nei Trattati. Ciò accadde nel 1993, con il Trattato di Maastricht, confermato poi dal Trattato di Amsterdam ed ora chiaramente affermato dal Trattato di Lisbona.

I diritti fondamentali stbiliti dalla Carta europea dei diritti fondamentali

Il principale punto debole della dottrina dei “principi generali” è che essa dipende dall’interpretazione dei giudici, dato che essi possono agire caso per caso. Alla fine degli anni ottanta perciò tali diritti vennero estesi ai nuovi stati membri e alle missioni dell’UE attraverso la codificazione della giurisprudenza della Corte europea di giustizia, così da rendere più visibili i diritti fondamentali ai cittadini europei e al legislatore europeo stesso.

Questa codificazione, derivante dalla Convenzione europea, dalle tradizioni comuni della costituzioni dei paesi membri e dalla giurisprudenza della Corte europea di giustizia, è stata decisa dal Consiglio europeo a Colonia il 3 e 4 Giugno 1999 in parallelo all’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam

“Allo stato attuale dello sviluppo dell’Unione è necessario elaborare una Carta di tali diritti al fine di sancirne in modo visibile l’importanza capitale e la portata per i cittadini dell’Unione. Il Consiglio europeo ritiene che la Carta debba contenere i diritti di libertà e uguaglianza, nonché i diritti procedurali fondamentali garantiti dalla convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario. La Carta deve inoltre contenere i diritti fondamentali riservati ai cittadini dell’Unione. Nell’elaborazione della Carta occorrerà inoltre prendere in considerazione diritti economici e sociali quali sono enunciati nella Carta sociale europea e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (articolo 136 TCE), nella misura in cui essi non sono unicamente a fondamento di obiettivi per l’azione dell’Unione.”

Seguendo tale mandato, una “convenzione” straordinaria, composta di rappresentanti dei capi di stato e di governo, dal presidente della Commissione, dai membri del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, preparò un testo che anche senza avere carattere vincolante venne proclamato dalle istituzioni europee a Nizza nel dicembre 2000.

Con l’entrata in vigore del Tratto di Lisbona, la Carta (attualizzata nel 2007)  è ora parte del sistema costituzionale europeo, anche se il Regno Unito e la Polonia hanno regimi speciali, come definito dai due protocolli.

Diritti fondamentali stabiliti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali

Come sottolineato sopra, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) è il punto di riferimento ed il blocco fondante della protezione dei diritti fondamentali in Europa anche se si concentra soprattutto sui diritti politici e civili (di “prima generazione”) che erano considerati prioritari dopo la fine della seconda guerra mondiale.

Già in aprile 1979 la Commissione europea propose che la Comunità europea potesse divenire membro della CEDU, ma la procedura venne lanciata solo il 19 novembre 1990. Alla proposta fece seguito una richiesta del Consiglio per un’opinione della Corte europea di giustizia. L’opinione (2/94) venne adottata il 28 marzo 199- ed affermò abbastanza sorprendentemente che “…nessun provvedimento conferisce alle istituzioni comunitarie alcun potere generale di attuare norme sui diritti umani o di concludere convenzioni internazionali in questo campo. L’accesso alla Convenzione produrrà ad ogni modo un cambio nel sistema attuale di protezione dei diritti umani a livello comunitario perché renderà necessario l’ingresso della Comunità in un sistema internazionale distinto così come l’integrazione dei provvedimenti della convenzione nel sistema legale comunitario. Tale modifica del sistema di protezione dei diritti umani a livello comunitario, con eguali fondamentali implicazioni istituzionali sia per la Comunità che per gli Stati membri , avrà  rilevanza costituzionale a andrà perciò oltre alla portata dell’articolo 235. Esso potrà essere apportato solo attraverso emendamenti al trattato“. (Traduzione non ufficiale).

Perciò il fatto che l’UE, a contrario dei suoi stati membri, non facesse e non faccia ancora formalmente parte della CEDU ha creato dei problemi quando gli stati membri venivano chiamati di fronte alla Corte di Strasburgo per violazione dei diritti fondamentali per non -conformità della normativa nazionale a quella europea.

In due sentenze miliari “Matthews” in ‘99  e più chiaramente in “Bosphorus ” nel 2005, i giudici di Strasburgo hanno chiarito che anche se il regime europeo di protezione dei diritti fondamentali ” …potrebbe essere considerato come, e deve essere in tempo opportuno, “equivalente” a quello del sistema della convenzione …tale supposizione può essere confutata se, in un caso particolare, l’interesse della cooperazione internazionale assume un ruolo maggiore rispetto al ruolo della Convenzione come “strumento costituzionale di ordine pubblico europeo” nel campo dei diritti umani”.

La conseguenza di tale ragionamento fu che quando gli stati membri attuano il diritto comunitario essi  potevano essere convocati dalla Corte di Strasburgo (se la legislazione europea non garantisce protezione sufficiente ai diritti umani)  e allo stesso tempo dalla Corte di Lussemburgo per violazione delle medesime normative.

Per evitare di trovarsi di fronte a due situazioni spiacevoli, o di essere ostaggio dei due sistemi legali di Lussemburgo e Strasburgo, gli stati membri decisero che con il Trattato di Lisbona l’UE doveva anche aderire alla Convenzione cosicché i suoi atti non potessero essere direttamente portati di fronte alla corte di Strasburgo in caso di violazione della CEDU.

Adottando il Protocollo 14 l’adesione è ora formalmente possibile da parte del Consiglio d’Europa anche se le negoziazioni a tal proposito sembrano tutto ma non facili.

Un accesso più ampio per i giudici

Sarebbe stato inutile avere creato così tante modalità per invocare la protezione dei diritti fondamentali nei confronti degli atti europei se questa nuova costruzione legale non fosse stata accompagnata da un accesso facilitato ai giudici da parte degli individui.

Ancora una volta, il Trattato di Lisbona porta dei miglioramenti.  Precedentemente (art 230 p.4 del TCE) un individuo aveva il diritto di portare in giudizio un atto dell’UE solo se esso veniva direttamente e individualmente colpito da tali atti. La posizione di una persona fisica o legale individualmente colpita da un atto europeo era piuttosto comune all’inizio della costruzione dell’UE quando molte decisioni delle istituzioni (come quelle della Comunità europea per il carbone e l’acciaio (CECA)  o della Commissione nel settore della competizione) erano indirizzate a imprese specifiche, ma è divenuto meno comune mano a mano che l’UE ha  sviluppato le sue attività legislative. Infatti, quasi tutte le azioni individuali contro i regolamenti della Comunità sono state dichiarate inammissibili dalla Corte di giustizia europea perché i requisiti necessari al fine di ammettere tale azione in base a  “interessi individuali”  non venivano soddisfatti. La dottrina considerò che tale approccio fosse troppo restrittivo al fine di garantire un’effettiva protezione degli individui nei confronti di azioni di natura generale.

La Corte di Giustizia considerò che “una protezione legale effettiva” era ad ogni modo garantita dal diritto riconosciuto all’individuo di portare in giudizio davanti alle corti nazionali misure nazionali di attuazione della normativa EU/CE  (dato che queste corti agendo in qualità di “giudici europei decentralizzati” sarebbero state in grado di indirizzare domande preliminari alla Corte di giustizia).

Questa soluzione però non si applicava alle misure europee che non richiedevano misure di attuazione nazionali. In questi casi, come denunciato dall’Avvocato generale Francis Jacobs nel caso  “Jégo-Quéré” davanti alla corte di primo grado, l’unico modo che l’individuo aveva per poter ottenere giustizia era di violare una misura europea e di mettere in discussione la sua validità durante un procedimento penale o altre procedure contro di lui.

La corte di primo grado nella sua sentenza del 3 maggio 2002, seguì la sentenza emessa per il caso AG Jacobs considerando che una persona viene considerata   ”individualmente coinvolta” quando una norma di applicazione generale tocca la sua posizione legale in modo definitivo ed immediato, restringendo i suoi diritti o imponendo degli obblighi sull’individuo in causa.

Nonostante ciò, la corte rifiutò tale interpretazione (“UPA” Caso del 25 giugno 2002) considerando che tale riforma del sistema di controllo giurisdizionale sarebbe stato possibile solo emendando il Trattato.

Tale riforma fu infine adottata, anche se in un modo non molto trasparente, durante le negoziazioni sul Trattato costituzionale,  poi riprese dal Trattato di Lisbona.

L’ex articolo 230 TEC è ora divenuto l’articolo 263 del TFUE che recita:

“Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.

Gli atti che istituiscono gli organi e organismi dell’Unione possono prevedere condizioni e modalità specifiche relative ai ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro atti di detti organi o organismi destinati a produrre effetti giuridici nei loro confronti.”

Perciò la questione principale riguarda l’assenza nel Trattato di una definizione di “atti normativi”: questa formulazione copre tutti gli atti di applicazione generale legislativi e non, o invece si riferisce solo agli atti non-legislativi così come definiti dalla dottrina (Bruno De Witte)?

Questa seconda interpretazione permetterebbe al legislatore di nascondere negli atti legislativi tutte quelle misure per le quali non vuole essere portato in giudizio in base ad una richiesta individuale.

Inoltre, un’interpretazione di questo tipo sfiderebbe anche la giurisprudenza europea in base alla quale solo i contenuti degli atti sono decisivi e non la loro forma.

EDC

(*) Articolo 6 (come modificato dal Trattato di Lisbona)

1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.

Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei trattati.

I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni.

2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati.

3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali.